Produtores se agarram aos subsídios após explosão dos preços dos alimentos

Alan Beattie

Costuma-se dizer que toda crise é uma oportunidade. Mas, quando tal crise envolve produtores agrícolas, aparentemente isso não ocorre.

Os líderes de instituições internacionais, incluindo o Banco Mundial e a Organização Mundial do Comércio, têm pedido aos governos que usem a crise dos alimentos para reformar as políticas que distorcem a produção e o comércio. Eles argumentam que menos subsídios e tarifas de importação incentivariam agricultores de todo o mundo a aumentar a produção e as exportações.

Mas o apelo só fez com que os lobbies do setor agrícola se entrincheirassem ainda mais nas suas atuais posições, defendendo ainda mais aguerridamente os subsídios e a proteção tarifária dos quais seria de se supor que eles agora não necessitassem mais. Conforme diz um ex-funcionário do governo do presidente George W. Bush: "Todo mundo está usando esta situação para fortalecer um interesse existente. Não tem havido mudança de posição".

Embora os preços mais altos dos alimentos não tenham enriquecido os produtores de lugar nenhum, muitos dos que têm acesso aos grandes mercados certamente saíram ganhando. E, especialmente na Europa e nos Estados Unidos, estes também tendem a ser os produtores que se beneficiam da proteção tarifária e dos subsídios governamentais.

O exemplo mais óbvio são os Estados Unidos, país no qual o Congresso e a Casa Branca têm sepultado dolorosamente planos para a elaboração de uma lei para o setor agropecuário que estabeleceria subsídios para os próximos cinco anos. O Congresso e Bush estão em um impasse. O presidente ameaça utilizar a sua raramente utilizada caneta para vetos caso as regras dos subsídios não sejam reformadas.

Com o setor agrícola cheio de dinheiro, o momento parece propício para reformas. Os produtores reclamam de que o aumento dos insumos, especialmente combustível e fertilizantes, limitou os lucros provocados pela elevação dos preços dos produtos agrícolas. Mas, conforme observa o ex-funcionário do governo, os dados revelam que houve um grande aumento de renda e riqueza.

O Departamento da Agricultura dos Estados Unidos prevê que a renda total do setor agropecuário cresça novamente neste ano, seguindo a tendência de grandes saltos presenciadas nos últimos anos. O crescimento seria de 4,1%, fazendo com que o nível atual ficasse 51% maior do que a média dos últimos dez anos. As dívidas aumentaram, mas não tão rapidamente quanto a renda e o patrimônio: os preços em ascensão da terra significam que o patrimônio líquido do setor agropecuário quase dobrou nos últimos cinco anos, aumentando cerca de US$ 1 trilhão.

Assim, o que poderia acontecer? Os Estados Unidos distribuem benefícios aos seus produtores de duas formas principais: pagamentos vinculados aos preços, que são ativados quando os preços caem, e "pagamentos diretos" que estão relacionados ao tamanho total da terra, mas não à produção atual. Os pagamentos do primeiro tipo caíram rapidamente devido aos preços estratosféricos. Mas os produtores relutam em assimilar a redução desse benefício, e querem um teto mais baixo para que recebam tais pagamentos, desafiando as exigências de parceiros dos Estados Unidos na estremecida Rodada Doha de negociações sobre o comércio global.

Bob Stallman, um rizicultor do Texas e presidente da Federação Americana de Entidades Agrícolas, que representa muitos produtores que recebem subsídios, afirma: "Alguém quer garantir a mim, como fazendeiro, que de agora em diante os preços permanecerão onde estão? Qualquer um que está envolvido com a agropecuária há muito tempo sabe que tudo o que sobe desce".

Os fazendeiros dos Estados Unidos alegam que os próprios preços estão sujeitos aos caprichos das políticas de Washington. Embora parte da demanda mais elevada por alimentos pareça ser uma tendência baseada em fatos concretos, já que o consumo de carne e laticínios cresceu na Índia e na China - o que, por sua vez, faz aumentar a demanda por grãos para a produção de rações -, há, sem dúvida, alguns elementos artificiais em jogo. A demanda por biocombustíveis, por exemplo, tem aumentado devido ao generoso subsídio de 51 centavos de dólar por galão (cerca de 13 centavos por litro), reforçado por uma tarifa de importação de 54 centavos por galão (cerca de 14 centavos por litro). A redução desse apoio, uma das metas que o governo Bush gostaria de alcançar, poderia resultar na queda dos preços.

Quanto ao efeito no mundo em desenvolvimento, os produtores norte-americanos argumentam - com certa lógica - que o resultado geral dos subsídios é deprimir os preços, ao encorajar os produtores a permanecerem na terra e produzir, de forma que reverter esta política não seria uma resposta coerente para o problema da disparada do preço dos alimentos.

Porém, a resistência delas à reforma do auxílio alimentar é tida pelos especialistas em desenvolvimento como bem menos defensável. Os Estados Unidos são de longe os maiores doadores de auxílio alimentar do mundo, sendo que grande parte desta ajuda é canalizada através do Programa Mundial de Alimentação das Nações Unidas, que administra a assistência humanitária de emergência a comunidades atingidas por desastres e pela fome. Mas a ajuda alimentar norte-americana parece trazer a marca do lobby agrícola: ela precisa ser comprada dos produtores norte-americanos e transportada em navios com bandeira dos Estados Unidos, o que eleva consideravelmente os custos - uma inflação que parece ser cada vez mais indefensável face à disparada dos custos para alimentar os pobres.

A Casa Branca vem fazendo pressões no sentido de alinhar os Estados Unidos com a melhor prática internacional, que consiste em doar verbas para a compra de alimentos perto de onde a comida é necessária. Mas a proposta do governo de que um quarto do auxílio alimentar dos Estados Unidos fosse convertido em dinheiro encontrou uma feroz oposição por parte do lobby dos produtores agrícolas e do Congresso, que só aceitou um pequeno programa piloto.

A legislação do setor agropecuário pouco mudou como resultado da crise dos preços dos alimentos, até porque os principais pontos dela foram aceitos pelo Congresso no outono que antecedeu o período no qual a crise se transformou em uma questão política de alta importância. O Congresso procurou compensar um pouco as famílias pobres dos Estados Unidos ao acrescentar cerca de US$ 10 bilhões para food stamps (vales alimentação) no decorrer de dez anos, uma categoria que já responde pela maior parte do orçamento agrícola. Mas esta é uma pequena mudança em um programa de gastos que chegarão a US$ 300 bilhões no decorrer de cinco anos. De maneira geral, os preços básicos de produtos altamente subsidiados como arroz, algodão, trigo, milho e soja mantiveram-se estáveis ou aumentaram um pouco, e os parlamentares têm resistido à insistência da Casa Branca em cortar os subsídios para os produtores cuja renda anual seja superior a US$ 200 mil.

Há uma ironia aguda nas posições dos adversários da proposta do governo. Uma Câmara dos Deputados liderada por Nancy Pelosi, uma democrata liberal da urbana São Francisco, está pedindo mais dinheiro para os produtores agrícolas ricos, já que os democratas estão desesperados para preservar os seus ganhos políticos nos Estados da região rural do país. Enquanto isso, uma Casa Branca republicana chefiada por um conservador do Texas que não é conhecido por uma retórica niveladora ou por um multilateralismo instintivo investe contra o fato de os subsídios serem fornecidos "às grandes corporações e aos proprietários de terras ricos", e alerta que tal legislação fará com que os Estados Unidos enfrentem uma onda de litígios no âmbito da Organização Mundial de Comércio.

As tentativas de reforma são complicadas por uma anomalia que faz com que os dois objetivos declarados da Casa Branca, justiça e bom comportamento global, entrem em atrito. Dentre os vários tipos de subsídios, os pagamentos diretos são os mais compatíveis com as regras da Organização Mundial de Comércio, já que eles pelo menos não distorcem a produção, e o governo Bush prefere isso à ajuda baseada nos preços. Mas neste momento fica esquisito fornecer dinheiro devido à disparada dos preços dos produtos agrícolas e da elevação da renda dos produtores.

Em uma entrevista, Susan Schwab, representante de comércio dos Estados Unidos, afirmou: "É difícil explicar politicamente. O que estamos fazendo é um paradoxo". Ela disse que a forma de ajustar esta equação é considerar os pagamentos diretos como uma rede de segurança que não distorce a produção.

O que quer que surja da luta entre o Congresso e Bush dificilmente gerará uma legislação do setor agropecuário que seja diferente da atual. Do outro lado do Oceano Atlântico as perspectivas de reformas do apoio aos produtores agrícolas parecem também remotas. Aqueles europeus céticos em relação ao comércio liberal aproveitaram a crise para argumentar que não se pode confiar nos mercados mundiais.

A atual encarnação da Política Comum Agrícola da União Européia deverá passar neste ano por uma "avaliação interina de saúde" antes de sofrer uma reforma fundamental em 2013. Grande parte da transferência de dinheiro dos consumidores aos produtores agrícolas europeus promovida pela União Européia se dá através das tarifas sobre as importações, que sustentam os preços domésticos em um patamar elevado.

Alguns países membros da União Européia, como o Reino Unido, que desejam reduzir o protecionismo, afirmam que a crise dos alimentos fez com que reformas antecipadas da Política Agrícola Comum, e especialmente as reduções das tarifas, se tornassem imperativas. Mas aqueles que não desejam que a Comissão Européia ofereça grandes reduções tarifárias na Rodada de Doha, especialmente a França, galvanizaram as suas forças contra uma mudança rápida.

O ministro francês da Agricultura, Michel Bernier, embora negue defender o controle dos preços pelo governo, argumenta que a crise dos alimentos demonstra a necessidade de que regiões específicas mantenham a produção doméstica de comida. "O orçamento da Política Comum Agrícola está em queda, mas ele precisa ser grande o suficiente para manter a infra-estrutura agrícola estratégica na Europa", disse ele na semana passada. "A segurança alimentar não diz respeito apenas ao comércio - ela tem a ver com uma produção suficiente para que um país alimente a sua população. Se o livre comércio fosse a resposta para a fome mundial, a esta altura já saberíamos disso". Enquanto isto os produtores irlandeses ameaçam votar contra o tratado de reforma da União Européia, que será submetido a um referendo na Irlanda no mês que vem, caso as tarifas, especialmente sobre a carne bovina, sejam reduzidas drasticamente como parte das negociações de Doha.

Embora a maioria dos economistas argumente que mais políticas comerciais liberais poderiam ajudar a reduzir os preços ao encorajar mais produção nos países exportadores de alimentos, a crise na verdade reduziu as chances de que se chegue a um acordo no âmbito da Rodada Doha.

Até mesmo países como Filipinas e Índia, que reduziram drasticamente as suas tarifas sobre a importação de alimentos, estão exigindo mais vigorosamente do que nunca a preservação do direito de elevarem novamente essas tarifas. Eles aprenderam uma lição similar à de Bernier: não se pode confiar nos mercados mundiais, e, portanto, os países precisam produzir uma parcela maior do seu próprio estoque de alimentos, e isso significa manter a flexibilidade para proteger os produtores da concorrência externa.

Agências como o Banco Mundial defendem uma grande barganha que culmine em um comércio mais livre de alimentos. Se os importadores agrícolas pudessem ter a certeza de que haveria sempre abundância de alimentos para importar, eles poderiam se mostrar mais dispostos a fixar as suas tarifas em valores permanentemente mais baixos. E se os exportadores tivessem a garantia de mercados abertos para os quais pudessem vender, eles poderiam aceitar as restrições à sua capacidade de proibir ou taxar as exportações quando os preços estivessem altos.

Mas tal coordenação pode ser difícil, até mesmo porque as restrições concretas das taxas sobre as exportações não são um tópico central das negociações de Doha. Atualmente não existem restrições às taxas de exportação na legislação da Organização Mundial de Comércio, e até mesmo cotas de exportação ou proibições temporárias são permitidas caso sejam impostas para impedir "falta crítica" de alimentos no país exportador.

Países que importam grande parte dos seus alimentos, como Japão, Coréia do Sul e Suíça, solicitaram diversas vezes leis que controlem as restrições e impostos de exportações. Mas embora alguns exportadores agrícolas, incluindo Nova Zelândia e Austrália, tenham se mostrado dispostos a discutir a questão, os planos para impor novos e mais rígidos controles esbarraram em oposições, especialmente da Argentina, que usou bastante as restrições às exportações durante a crise atual a fim de impedir que os alimentos produzidos no país seguissem para o exterior.

Tudo isso faz com que aqueles que acreditam que a intervenção do governo na agricultura ajudou a provocar a crise atual fiquem com um pé atrás. Para eles, a resposta política de governos de todo o mundo é simples e desencorajante: nada mudou.

Rumo a uma "coalizão dos que se importam"
Os norte-americanos não precisam viajar até às Filipinas ou ao Havaí para perceber como um drama pode se transformar em uma crise de alimentos: eles encontram o problema nos supermercados locais. No mês passado o Costco e a Wal-Mart, duas redes comerciais gigantes dos Estados Unidos, foram obrigadas a limitar a quantidade de arroz basmati comprada por cada cliente nas suas lojas depois que boatos de que haveria falta do produto provocaram um frenesi de compras. Na verdade, não existe falta de arroz nos Estados Unidos. Mas se um círculo vicioso de preços mais elevados e de estoques emergenciais ocorreu na ponta de uma das mais eficientes redes de fornecimento do mundo, isso pode acontecer em qualquer lugar.

Grande parte da reação política à crise global de alimentos tem se concentrado em estimular o aumento do suprimento de comida no médio e no longo prazo, particularmente nos países em desenvolvimento. Mas mesmo um mundo com comida suficiente é vulnerável a pânico em massa. Haveria uma maneira de evitar crises por meio da ruptura deste processo de retro alimentação?

O pânico espalha-se facilmente porque a realidade da distribuição de alimentos está muitas vezes distante dos mercados eficientes e flexíveis dos livros de microeconomia. O comércio de alimentos, especialmente o arroz, atende de fato a uma parte relativamente pequena da demanda global, e é vulnerável à falta súbita de grãos. Os países pobres e sem litoral, que têm estradas ruins e infra-estrutura de comunicações sucateada, são os que correm mais risco, especialmente aqueles que dependem de uma grande nação vizinha para o suprimento de comida - casos típicos de dependência são o Níger em relação à Nigéria, e o Afeganistão em relação ao Paquistão.

Alguns países reagiram fazendo estoques, como Omã, que recentemente anunciou que deseja contar com reservas de arroz suficientes para dois anos. Coletivamente, o mundo costumava manter muito mais reservas de alimentos do que mantém hoje, muitas vezes por acidente. Os grandes estoques eram um subproduto das políticas agrícolas domésticas da União Européia e dos Estados Unidos, que costumavam confiar bastante nas "compras intervencionistas" segundo as quais os governos apoiavam os produtores intervindo e comprando alimentos caso o preço caísse abaixo de determinado nível. À medida que os subsídios agrícolas, particularmente na Europa, foram reformados e os governos reduziram a intervenção, as montanhas de grãos encolheram.

Os assessores de políticas alimentares dizem que a crise apontou para um pilar ausente na arquitetura da governança global. Mas um desses especialistas, Joachim von Braun, diretor-geral do Instituto Internacional de Pesquisas sobre Política Alimentar, em Washington, diz que adotar novamente esta prática de cada nação manter o seu próprio estoque, não é a solução - especialmente em países que possuem governos fracos e corruptos. Ele observa que há vários anos as autoridades de Malaui venderam o estoque nacional de grãos enquanto uma crise de alimentos se aproximava. "Não creio que queiramos que esta história se repita. Nos países que têm problemas de governança, sempre haverá um grande incentivo para a venda dos estoques em tempos difíceis. E é nesses momentos que tais reservas valem o seu peso em ouro".

E tampouco se encontrará uma solução na Organização Mundial de Comércio, que, segundo ele, ficaria sobrecarregada com questões referentes à carência de curto prazo de alimentos. A solução de von Braun é uma "coalizão dos que se importam" - o Grupo dos Oito e mais alguns dos grandes exportadores agrícolas, como o Brasil - para criar um banco global de alimentos ao qual o mundo pudesse recorrer em momentos de crise, segundo critérios estritamente pré-determinados. Como um passo interino, a Ásia poderia dar início a uma redistribuição dos estoques de arroz - embora de uma forma bem diferente do plano de fixação de preço "Opep do arroz", proposto recentemente, e a seguir retirado, pela Tailândia.

"Não haveria burocracia e nem uma estrutura física, mas sim uma nota promissória entre governos que pudessem confiar uns nos outros", diz von Braun. "Da mesma forma que um banco tradicional exige garantias, o banco global de alimentos necessitaria de bens que cobrissem de 5% a 10% das promessas. A simples existência de tal mecanismo de segurança, análogo a um fornecedor de empréstimos como último recurso no sistema financeiro, deveria ser suficiente para trazer uma certa calma aos mercados de commodities".

Uma coisa está clara: sem um mecanismo coletivo, os países continuarão tomando as suas próprias ações - e isso poderia piorar o círculo vicioso de carência de alimentos de curto prazo e aumento dos preços. UOL

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