Intervenção do Estado volta ao centro da vida econômica

John Plender

Durante a melhor parte de um período de três décadas, elaboradores de políticas no mundo desenvolvido seguiram a linha de Ronald Reagan e Margaret Thatcher ao procurarem fazer com que as fronteiras do Estado retrocedessem. O mantra triplo "privatização, liberalização e desregulamentação" imperou.

Mas os problemas que tiveram início nos mercados de crédito um ano atrás lançam agora uma sombra sobre a forte orientação de mercado das políticas ocidentais. Após o colapso de bancos como o Bear Stearns nos Estados Unidos e o Northern Rock no Reino Unido, e tendo como pano de fundo as atuais dúvidas quanto à viabilidade de gigantes do setor de hipotecas como o Fannie Mae e o Freddie Mac, a abordagem anglo-americana do capitalismo parece ter fracassado estrondosamente.

Sendo assim, estaria o Estado mais intrusivo prestes a ensaiar um retorno, reduzindo a esfera do livre mercado, de forma semelhante à resposta governamental à crise da década de 1930?

Qualquer comparação com o período deflacionário entre as duas guerras mundiais não se aplica, até porque os elaboradores de políticas dos Estados Unidos e da Europa conhecem as lições daquela era. Conscientes de que ações preventivas podem evitar uma depressão, os governos e os bancos centrais já estão respondendo ao colapso do crédito e à debilidade dos mercados imobiliários. Esta crise não deverá se agravar ao ponto de vermos filas de cidadãos famintos em busca de sopa gratuita.

Nos Estados Unidos, a política monetária tem sido substancialmente abrandada, enquanto o ativismo fiscal de estilo keynesiano voltou à moda. Um reforço orçamentário de US$ 150 bilhões neste ano de eleição presidencial é provavelmente apenas um começo. As portas dos cofres deverão ser novamente abertas em resposta aos pedidos intensos de reduções de impostos e de aumento de investimentos em infra-estrutura.

Tendo em vista a desaceleração econômica global, é quase certo que haverá mais ajuda financeira governamental nas economias avançadas até o ponto em que as regras fiscais elaboradas para restringir o tamanho do Estado entrem em colapso. A crise do crédito já provocou uma expansão involuntária do papel do Estado na forma das nacionalizações bancárias como a do Northern Rock, onde a estatização foi abraçada com relutância por um governo trabalhista. O Tesouro dos Estados Unidos poderá ver-se em uma posição similar em relação ao Fannie Mae e ao Freddie Mac.

Uma questão interessante é saber se tal intervenção governamental ad hoc será repetida fora do setor financeiro. O colapso de um grande fabricante de motores em Detroit, algo que os mercados de dívidas estão esperando, poderá fazer com que muito em breve a expediência política entre me conflito com a probidade fiscal.

Em uma recente defesa enérgica do capitalismo financeiro, Raghuram Rajan e Luigi Zingales argumentam que os livres mercados estão vulneráveis a ataques em épocas de crise porque se apóiam em bases frágeis, e a sua existência depende da boa vontade dos políticos.* A amplitude desta vulnerabilidade e da reação resultante após o estouro da bolha de crédito dependerá da gravidade da crise.

Para muita gente ela já parece ser grave, ainda que nenhuma grande economia ocidental enquadre-se na definição técnica de uma recessão - dois trimestres sucessivos de crescimento negativo. A grande maioria das pessoas nos países de língua inglesa suportaram rendimentos estagnados e um alto nível de desigualdade salarial durante muitos anos, em grande parte porque ainda eram capazes de aumentar os seus padrões de vida ao tomar dinheiro emprestado para a aquisição de imóveis em um ambiente seguro, no qual o preço das moradias aumentava. Com o colapso do crédito, a aquisição de empréstimos ficou subitamente mais difícil e os valores das casas estão despencando, enquanto a alta dos preços dos alimentos e da energia empurram o custo de vida para cima.

Neste ínterim, as críticas ao sistema financeiro crescem em altura e em rispidez, e elas não são feitas apenas por populistas vulgares. Em um discurso altamente crítico proferido no Clube Econômico de Nova York em abril deste ano, Paul Vocker, ex-presidente do Federal Reserve (Fed, o banco central dos Estados Unidos), afirmou: "Resumindo, o novo e brilhante sistema financeiro - apesar de todos os participantes talentosos e de todas as suas gordas recompensas - fracassou no teste do mercado".

Neste cenário é compreensível que haja ressentimento quanto ao fato de banqueiros caprichosos estarem sendo resgatados. Este tipo de socialismo para os ricos dificilmente agradará os eleitores nos países mais seriamente atingidos pela crise. Isso sugere que a política fiscal poderá ser revertida para os moldes mais redistributivos da era anterior a Reagan e a Thatcher, com o retorno dos ricos ao raio de vigilância dos políticos. Quer os Estados Unidos elejam ou não Barack Obama presidente em novembro, a reforma fiscal proposta pelo candidato democrata, que atingirá com dureza as famílias com rendimento anual superior a US$ 250 mil, pode ser um indicador do que está por vir no universo dos países desenvolvidos.

O cenário poderá também estar montado para que os políticos recuperem o poder até então concedido ao setor privado ou a agências independentes do Estado. O maior campo de batalha estará localizado no território dos bancos centrais. Antes da crise dos mercados de crédito, havia um amplo consenso de que a atuação independente dos bancos centrais contribuiu significativamente para "a grande moderação" dos últimos anos, na qual prevaleceu uma mistura benigna de inflação baixa e crescimento elevado. No momento atual não existe moderação, a estabilidade anterior revelou-se desestabilizante.

Assim, os diretores de bancos centrais que irão se reunir neste final de semana em Jackson Hole, em Wyoming, são acusados de não terem conseguido entender plenamente as modificações estruturais no sistema financeiro e de não terem agido para conter a expansão da bolha de crédito.

A independência dos bancos centrais parece ser mais vulnerável nos Estados Unidos, onde o Fed não goza daquela mesma proteção da qual o Banco Central Europeu desfruta devido ao Tratado de Maastricht, que seria quase impossível desfazer. Desde a operação de resgate do Bear Stearns em março último, uma rede generalizada de segurança foi estendida para os bancos de investimentos. Ao fazer tal coisa, o Fed rompeu com uma antiga convenção segundo a qual, em épocas de crise, os bancos centrais só devem emprestar com as maiores taxas de juros caso existam boas garantias, já que o valor e a liquidez de grande parte das garantias nos casos de hipotecas são questionáveis.

O risco é que se volte sempre à estaca zero, já que a ação tomada sob os poderes emergenciais "temporários" é tida no mercado como uma garantia de ações similares quando uma nova turbulência emergir. O Fed poderia também tornar-se vulnerável a pressões para alocar créditos com o objetivo de atender aos desejos dos políticos.

Conforme disse Volcker em abril: "Devido à aparente necessidade, poderes amplos foram exercidos de uma forma que não é nem natural nem confortável para um banco central. Como guardião do dinheiro do país, o Federal Reserve tem a responsabilidade básica de proteger o seu valor e de resistir às pressões crônicas que conduzem à inflação. Considerando que lhe foi concedido um alto grau de independência para exercer esta responsabilidade, o Federal Reserve deveria ser desvinculado - e ser visto como desvinculado - de decisões que pareçam favorecer instituições particulares ou parcelas politicamente sensíveis do eleitorado".

Uma ameaça mais direta aos bancos centrais é oriunda do atual ambiente de estagflação. A inflação elevada faz com que seja difícil para os elaboradores de políticas governamentais reduzir as taxas de juros em resposta à desaceleração econômica, o que não contribuiu em nada para torná-los populares. Em tais circunstâncias a amplitude dos erros de políticas governamentais também é elevada.

Tampouco, caso a recente reversão dos preços da energia e das commodities resultar em uma inflação mais baixa no ano que vem, a situação dos diretores de bancos centrais será necessariamente mais confortável. A meta de estabilidade de preços pode exigir que eles contrabalancem a política fiscal mais branda adotada para os governos a fim de conter a estagnação. Isso poderia fazer com que os políticos solicitassem que a política monetária não ficasse mais na mão de autoridades que não são escolhidas pelo voto.

Se a repolitização insinuante da política monetária parece plausível - e a política monetária nunca foi totalmente imune à pressão política -, o retorno do "grande governo" é uma outra questão. Nos Estados Unidos, na Europa e no Japão os níveis elevados da dívida e os empecilhos políticos ao aumento do fardo fiscal conspiram contra um aumento significativo da proporção do produto interno bruto abocanhada pelo setor público.

De toda forma, há um paradoxo inerente ao longo período de privatização e liberalização: a redução ínfima das fronteiras do Estado. Projeções da Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento revelam que de 1990 a 2009 os gastos governamentais como percentagem do produto interno bruto dos países membros deverão sofrer uma redução desprezível de 40,9% para 40,8%. Entre outras coisas, isso reflete a maneira segundo a qual a demanda por serviços públicos como educação e saúde aumenta inexoravelmente à medida que os países ficam mais ricos. O envelhecimento das populações contribuirá para as pressões sobre os orçamentos governamentais.

Mas o fator que mais conspira contra o retorno do dirigismo integral é o clima intelectual. Na década de 1930, a economia planificada da União Soviética apresentou um elevado crescimento econômico enquanto o mercado livre dos Estados Unidos foi destroçado pela Grande Depressão. Isso pavimentou o caminho para um papel mais intervencionista dos governos no Ocidente, incluindo nacionalizações e uma crescente rede de previdência social.

Muitos europeus do período pós-guerra assumiram que a presença do setor estatal nos escalões mais elevados da economia seria mais eficiente do que a alternativa do mercado. Eles também acreditaram, segundo frase do político britânico Douglas (mais tarde, Lorde) Jay, que "o homem em Whitehall sabia melhor das coisas".

Hoje em dia a situação é outra. A teoria da escolha pública, com a sua visão dos políticos e burocratas como "maximizadores da utilidade pessoal", influenciou fortemente o pensamento econômico. Os erros e escândalos que ocorrem periodicamente nas democracias maduras deixaram os eleitores desiludidos com as elites políticas. Enquanto isso, o setor estatal não conseguiu cumprir as suas promessas no Ocidente, e fracassou completamente na União Soviética. Assim, atualmente a política intervencionista gera um ceticismo generalizado. Somente no setor bancário, graças aos fracassos recorrentes e catastróficos do gerenciamento de riscos, o setor estatal parece contar com mais simpatias do que o privado.

Dito isto, a Guarda Platônica está fazendo um retorno modesto nas teorias dos acadêmicos norte-americanos Cass Sunstein e Richard Thaler, que atualmente atraem Obama e David Cameron, o líder dos conservadores britânicos. Eles defendem o "paternalismo libertário", segundo o qual os governos estimulam os cidadãos a comportarem-se em sintonia com as metas de politicas públicas. Um exemplo clássico de estímulo útil é a inclusão automática das pessoas em esquemas de poupança, proporcionando a elas, ao mesmo tempo, a opção de sair, o que teve o efeito de elevar drasticamente a participação.

Este tipo de tática de estímulos conta com atrações óbvias para os políticos. O seu custo é baixo e ela não padece do problema do tipo "vencedores e perdedores", porque os perdedores, sendo vítimas da inércia, podem não perceber perda nenhuma. Nos países nos quais as eleições precisam ser ganhas a partir do centro do espectro político, a combinação de metas públicas e escolhas sintonizadas com o mercado poderia atrair tanto a direita quanto a esquerda. Mas, no final, tudo se resume a tomar conta do eleitor, e o sucesso dependeria da sabedoria e da integridade daqueles que escolhem as metas de políticas monetárias. De qualquer forma, isto equivaleria a um pequeno retorno do Estado.

O maior problema é o cabo de guerra pós-bolha entre a intervenção do governo e a regulação derivada das preocupações do mercado. Esta é, de acordo com George Soros, o famoso gerente de fundos de hedge, a pior crise financeira desde a década de 1930. Mas hoje em dia seria impossível criar legislações relativas aos bancos e às securities do tipo que os parlamentares introduziram naquela época, porque atualmente os mercados financeiros são globais.

A extrema complexidade desses mercados também transforma a tarefa dos legisladores em um pesadelo. Um problema identificado por Rajan e Zingales é o fato de "um mercado verdadeiramente livre e competitivo ocupar um espaço intermediário muito delicado entre a ausência de regras e a presença de regras sufocantes. Isto porque o espaço intermediário é tão estreito que o capitalismo na sua melhor forma é bastante instável".

A bolha de crédito não foi um simples fracasso do mercado, mas sim um fracasso de liderança empresarial, governança corporativa e gerenciamento de riscos, exacerbado pelas estruturas distorcidas de incentivos existentes nos bancos. Estas são também questões difíceis de se resolver com legislações. E não se sabe se existe vontade política para montar uma vasta rede de controles em torno do sistema financeiro, especialmente ao se considerar a preocupação política nos Estados Unidos quanto à competitividade internacional dos mercados e das transações norte-americanas.

O que está claro é que o Comitê de Basiléia, que estabelece a estrutura regulatória para as operações bancárias em todo o mundo, será beneficiado em termos de liquidez. As atividades comerciais controladas pelos próprios bancos terão que ser apoiadas por capitais bem mais regulatórios. As agências de rating que se mostrarem incapazes de avaliar os riscos em instrumentos estruturados complexos estarão sujeitas a controles mais rígidos. E serão impostas maiores restrições no setor de financiamentos, bem como maior fiscalização.

O risco é que a lei das conseqüências involuntárias se aplique. Afinal, foi o regime de Basiléia de capital de risco avaliado que, no princípio, fez com que os bancos transferissem os bens das folhas de balanço, e foi aí que o mercado de crédito começou a desmoronar. Uma nova onda de inovações financeiras para a facilitação das decisões regulatórias pode estar vindo por aí.

A fé no poder auto-equilibrante do mercado está, sem dúvida, em baixa. Assim, embora o New Deal - ou políticas do tipo "Grande Sociedade" possam estar fora de questão, existe o potencial para que o Estado imponha responsabilidades políticas aos tecnocratas encarregados da elaboração de políticas, sujeite os banqueiros rebeldes a mais regulamentações e amplie o setor estatal em resposta ao fracasso de corporações politicamente sensíveis.

No conflito perene entre política e mercados, não há dúvida de que a política é, neste momento, mais popular.

* "Saving Capitalism From The Capitalists", Crown Business(2003) ("Salvando o Capitalismo dos Capitalistas", Editora Crown Business, 2003). UOL

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