Vencedor ainda fica com tudo na disputa eleitoral, mesmo com vantagem reduzida

Michael Prowse
Em Londres

A probabilidade de o Reino Unido adotar um sistema eleitoral mais justo e eficiente no futuro próximo continua baixa. Como admitiu melancolicamente o falecido Roy Jenkins em seu relatório de 1998 sobre o sistema eleitoral, apenas quando os partidos políticos estão com pouco poder eles admitem considerar reformas que resultem em uma distribuição mais justa.

Assim, a vitória surpreendente e decisiva de Tony Blair em 1997 fez o processo de adoção da representação proporcional (RP) ser adiada em uma década.

Entretanto, Blair não é mais o político invencível que era quando Jenkins terminou sua análise. Apesar de o Partido Trabalhista ainda ser o provável vencedor do dia 5 de maio, não é improvável que se tenha um parlamento dividido. E se Blair ficar em uma situação que precise dos Democratas Liberais para governar, a RP tornar-se-á politicamente possível.

A reforma eleitoral tornou-se novamente uma possibilidade devido à queda da popularidade pessoal de Blair. Mas há uma razão mais profunda. Durante a maior parte do período pós-1945, os principais partidos do Reino Unido tinham posições tão distantes nas questões fundamentais que ficava difícil uma cooperação.

Os trabalhistas não aceitaram plenamente a economia de mercado até os anos 90. A amplitude política, desde então, contraiu-se profundamente, não só no campo de administração econômica, mas na política pública em geral (com a grande exceção das relações do Reino Unido com a União Européia).

No entanto, a melhor aceitação da RP (e sua maior familiaridade, depois de ser usada nas eleições européias, escocesas e galêsas) não constitui, em si mesma, uma razão para a reforma. Quais são os termos positivos para uma mudança no sistema eleitoral?

Como argumentou Jenkins, os esquemas eleitorais existem para o benefício do povo e não para a conveniência dos partidos políticos. Nenhum sistema de votação serve aos interesses do povo se não resultar em uma distribuição dos membros do Parlamento (MPs) que reflita razoavelmente o equilíbrio da opinião pública.

E o sistema britânico de Fptp (das iniciais em inglês de First Pass The Post) fracassa no teste: produz padrões de representação simplesmente incompreensíveis.

Não é razoável, por exemplo, que o Partido Trabalhista tenha conquistado a maioria avassaladora dos assentos do Parlamento em 2001 (62,7% do total) com apenas 40,7% do voto popular. Assim como os governos Thatcher dos anos 80, os trabalhistas governaram como se comandassem a maioria popular --aprovando medidas de baixa aceitação pública como mensalidades nos cursos universitários-- apesar de quase três quintos dos votos terem sido dados a outros.

Nada ilustra melhor a natureza errática da Fptp do que o fato de os conservadores terem assegurado apenas uma estreita maioria em 1992 apesar de terem conquistado uma fatia maior do voto popular (41,9%) do que os trabalhistas em sua vitória arrasadora de 2001.

Enquanto isso, a Fptp garante a discriminação contra partidos menores. Essa característica atingiu o ápice do absurdo em 1983, quando a aliança liberal/SDP assegurou 25,4% dos votos populares, mas apenas 3,5% dos assentos no parlamento.

Uma outra forma de compreender a injustiça da Fptp é observar que a maioria dos eleitores vive em municípios eleitorais nos quais o resultado quase nunca é duvidoso.

Muitos nunca ajudam a eleger um candidato vencedor, simplesmente porque seu partido é fraco em sua região. A disputa essencial pelo poder ocorre em apenas 100 a 150 dos municípios eleitorais, os "indefinidos", de um total de 646.

Os votos nesses locais são muito mais poderosos do que em outros. E sob a Fptp não é incomum um MP representar um município eleitoral apesar de a maioria dos eleitores ter votado em outros candidatos. Não apenas ocasionalmente mas quase sempre o equilíbrio em Westminster é um reflexo distorcido da vontade popular.

Isso, por si só, é motivo suficiente para abandonar as regras eleitorais da Fptp. Mas há razões mais sutis para acreditar que o Reino Unido funcionaria melhor como democracia se o sistema eleitoral fosse modificado.

Uma das diferenças mais significativas entre as democracias liberais afluentes é o grau em que suas instituições políticas estimulam a competição entre rivais políticos em vez da busca cooperativa do consenso. Nesses termos, o Reino Unido está em um extremo: a Fptp é apenas uma de várias características institucionais que conspiram para tornar o país talvez a democracia mais competitiva do mundo.

A competição é comumente considerada uma virtude econômica. A alternativa é o monopólio ou competição imperfeita. No entanto, na política, a competição feroz nem sempre é a melhor forma de traduzir as preferências do povo em políticas práticas.

O contraste relevante está entre a competição e o consenso, no lugar de competição e monopólio. Em uma democracia competitiva, os partidos lutam pelo cargo e aquele que vence a eleição tem poderes amplos -até ser derrotado nas urnas.

Por outro lado, em uma democracia consensual ou "deliberativa", as regras do jogo, em geral, impedem que um único partido consiga poderes ilimitados. Em vez disso, vários partidos compartilham o poder e devem negociar entre si.

O sistema de Westminster foi a inspiração para a descrição clássica de Joseph Schumpeter da democracia competitiva em Capitalismo, Socialismo e Democracia (1946). Não é difícil entender por quê.

No sistema de Fptp, as eleições gerais britânicas são geralmente uma luta entre dois partidos políticos dominantes. Quando um deles vence a maioria parlamentar, sua liderança cabal tem poderes extraordinários, desde que consiga manter a disciplina no partido.

Apesar das reformas recentes no Partido Trabalhista, ainda há relativamente poucos sistemas de fiscalização formais no Reino Unido comuns em outras democracias liberais.

Os governos britânicos fazem uma simulação do ideal de debate e discussão pública. Emitem documentos consultivos e sustentam debates parlamentares. Os trabalhistas até promoveram um diálogo com o eleitorado, que chamaram de a "Grande Conversa".

Mesmo assim, a consulta pública tem uma qualidade irreal. Aqueles que vencem as eleições britânicas não acreditam na importância de alcançar um amplo consenso para mudanças políticas. Eles entram no cargo para implantar o programa do partido e, se a oposição não gostar, tem apenas um remédio: lutar para voltar ao poder na próxima eleição.

Para entendermos a posição do Reino Unido como a democracia mais competitiva do mundo, devemos comparar suas instituições com as dos EUA e da Suíça. Os americanos têm uma imagem competitiva de si mesmos, mas sua democracia corresponde menos ao paradigma schumpeteriano do que a nossa.

Assim como o Reino Unido, os EUA usam regras de votação Rptp em vez de RP. Como resultado, dois grandes partidos, Democrata e Republicano, dominam o cenário político.

As similaridades, porém, terminam por aqui. Os políticos americanos não podem competir pelo poder tão claramente quanto seus colegas britânicos, porque os fundadores tomaram grande cuidado para distribuí-lo.

Apesar do vencedor levar tudo nas eleições individuais americanas, a separação elaborada do poder -entre o executivo, legislativo e judiciário e entre o governo federal e os Estados- torna o sistema menos competitivo que o britânico.

Por exemplo, a capacidade do presidente americano de implementar as políticas com as quais fez campanha é obviamente dificultada, caso seu partido não detenha o controle da Câmara ou do Senado. Mesmo quando o Capitólio e a Casa Branca são dominados por um único partido, como atualmente, o poder ainda é dividido em um grau muito maior do que no sistema parlamentar britânico.

A autoridade dos líderes do Congresso, como o líder da maioria do Senado ou o presidente da Câmara, não é diretamente associada à do presidente. Isso se deve não apenas porque a Constituição dá a eles poderes para criar ou vetar leis, mas porque sua autoridade nasce de diferentes processos eleitorais e não depende diretamente do apadrinhamento presidencial.

O resultado é que os presidentes precisam debater políticas com líderes do Congresso -sem qualquer garantia de vencer o argumento- mesmo quando seu partido tem a maioria das duas casas. No início dos anos 90, por exemplo, a Câmara e o Senado eram controlados por democratas quando derrotaram o plano de reforma de saúde de Bill Clinton

Como a separação dos poderes é real, o processo político americano tem um caráter deliberativo que é grandemente desconhecido em Westminster. As reformas significativas na política interna americana tipicamente requerem amplo apoio. Diferentemente do Reino Unido, um partido ou facção não pode facilmente impor sua vontade sobre seus oponentes políticos.

Por outro lado, seria possível dizer que a Suíça é a principal democracia consensual do mundo. Como nos EUA, o simples fato de ser uma federação estimula a divisão de poder: o governo central em Berna deve negociar com os governos dos cantões, que não domina facilmente.

Sob a Constituição, quaisquer poderes não reservados ao governo central são dos cantões, que têm o direito de fazer leis e aumentar impostos.

Independentemente da população, são igualmente representados na câmara alta do parlamento suíço, e esse Senado tem uma igualdade formal com a câmara baixa parlamentar. Ambos devem aprovar as leis e, como nos EUA, há procedimentos complexos para reconciliar as diferenças entre os dois.

Os suíços têm um sistema de votação de RP -parcialmente para acomodar as divisões lingüísticas e religiosas do país. Mas eles foram mais longe e criaram um governo federal unicamente colegial que consiste de um conselho executivo de sete membros, chamado de Conselho Federal, eleito pelas duas casas do parlamento.

Os sete conselheiros, que também servem como chefes de departamento do governo, deliberam sobre a política como iguais e têm o dever de alcançar um consenso. Os sete assentos são divididos entre os quatro maiores partidos, aproximadamente na proporção dos votos que têm.

Os Democratas Livres, Democratas Cristãos e Social-Democratas tinham dois membros cada, enquanto que o Partido Popular tinha apenas um.

Depois de vencer a maior proporção dos votos nas eleições de 2003, este último exigiu -e obteve- um segundo assento (às custas dos Democratas Cristãos).

O compromisso da Suíça com a democracia direta também estimula a divisão de poder e a busca consensual por soluções. Não haveria sentido o Conselho Federal impor uma lei ou uma política que não tivesse amplo apoio, porque uma seção descontente da população simplesmente iniciaria um recurso legislativo.

Na maior parte das democracias modernas, os cidadãos podem participar politicamente de apenas duas formas: votar periodicamente em representantes que tomarão decisões em seu nome ou concorrer eles mesmos aos cargos políticos.

Por meio de referendos e iniciativas populares, os suíços dão ao povo uma terceira opção: a chance de questionar as propostas legislativas e fazer suas próprias propostas. A democracia direta estimula ao menos uma parte do público a se educar politicamente e a debater as questões com mais inteligência.

O que funciona para os suíços não funcionaria para os americanos. E o que funciona para os americanos não funcionaria para os britânicos. Além disso, uma pessoa pode questionar se a democracia consensual funciona até para os suíços. Desde o final dos anos 80, a apreciação dos suíços por seu sistema evaporou-se.

Sua economia estagnou, apesar de em um nível de riqueza que outros ainda invejam. Muitas grandes corporações faliram, inclusive a empresa icônica Swissair. E o crescimento do xenofóbico Partido Popular reflete temores que a rápida imigração esteja minando a coesão da sociedade suíça. Assim, pode-se argumentar que a Suíça talvez estivesse se saindo melhor com uma democracia mais competitiva.

Com as instituições de Westminster, o governo suíço poderia ter reagido mais decisivamente às pressões impostas pela globalização, evitando o crescimento do repúdio à imigração. A maior parte dos países europeus continentais é esclerosada em certo grau, e alguns culpam a devoção à RP, que também permite maior representação a partidos extremistas.

Mesmo que algumas nações européias pudessem lucrar com um aumento em sua competição política, isso não implica que uma nação do outro ponto do espectro político, como o Reino Unido, não pudesse lucrar com maior colegiado. O relatório Jenkins, afinal, defendeu apenas uma mudança suave para a RP.

Sob suas propostas, a maioria dos MPs seria eleita em base individual, apesar de envolver um método (o "voto alternativo") que daria peso às segundas preferências dos eleitores e assim garantiria que todo MP tivesse o apoio da maioria.

Apenas 15 a 20% dos MPs seriam eleitos com base nos partidos mais votados, de acordo com as regras formuladas para aproximar a distribuição dos assentos à preferência dos eleitores.

Sob as reformas de Jenkins, os partidos políticos britânicos precisariam cooperar mais do que hoje, mas essas reformas não produziriam nada remotamente parecido com a cooperação institucionalizada suíça.

Os democratas competitivos e os consensuais discordam profundamente em relação a nossa natureza como animais sociais e suas implicações na organização política.

Os democratas competitivos vêem-se como realistas, mas são mais bem definidos como pessimistas. Schumpeter, assim como economistas mais recentes, chamou de ingênua a idéia tradicional de que os políticos são homens de Estado que trabalham para promover o bem público.

Segundo ele, os políticos se importam tanto com eles mesmos quanto qualquer um, e devem ser compreendidos como o equivalente político dos empresários. Assim como estes competem por nossos dólares vendendo produtos, os políticos competem pelos votos vendendo suas plataformas durante campanhas eleitorais.

A democracia representativa não é um auto-governo; é um governo por uma elite de empresários políticos. Nós emprestamos poder a esses tubarões políticos. Graças a eleições periódicas, podemos expulsar um conjunto de governantes e contratar outros.

Em Law, Pragmatism and Democracy (Direito, pragmatismo e democracia, 2003), Richard Posner, acadêmico e juiz americano, reafirma a teoria schumpeteriana em favor da competição política. Em sua opinião, os políticos não precisam ser intelectuais ou estadistas, mas corretores, vendedores, atores e empresários.

Ele questiona o argumento que eventualmente as pessoas resolverão suas diferenças se debaterem e discutirem em boa fé. Ele alega que não é assim, que sua experiência como juiz por mais de 20 anos convenceu-o de que "discutir fundamentos gera raiva e tende a aprofundar e consolidar as discordâncias, em vez de superá-las".

Longe de produzir políticas sãs, a democracia consensual tende a resultar em paralisia política. Se todos têm poder de veto, reformas radicais tornam-se quase impossíveis. Uma democracia consensual, portanto, tende a ser esclerótica ou não realizar nada: uma democracia dominada pelas brigas fúteis e destinada a declinar, porque não consegue se adaptar.

Em vez disso, devemos compreender a urna como substituta da força, em vez de uma fonte de legitimidade deliberativa. Nesta opinião, o que torna a democracia atraente não é o fato de facilitar acordos, mas de garantir a administração ordenada das desavenças.

De acordo com o modelo competitivo, o bem público é mais facilmente alcançado em ziguezague: o partido no governo deve fazer reformas radicais, mesmo que inicialmente sejam mal vistas pela maioria da população.

Se as reformas não derem os benefícios prometidos, o eleitorado então poderá retirar a equipe responsável e tentar outra coisa. O que os eleitores precisam, em outras palavras, não é de um debate interminável, mas de escolhas claras.

Apesar de haver alguma verdade nesses argumentos, são muito cínicos. Além disso, a competição política continua dependendo de um nível mais profundo de consenso.

Em uma democracia competitiva, partidos opostos devem concordar com as regras de transferência de poder. O raciocínio da política de ziguezague também parece questionável se observamos as principais tarefas do Estado. Governar é uma tarefa de longo prazo, mesmo que os políticos pensem e ajam de outra forma.

O sucesso de políticas é medido em décadas, não em poucos anos. A estabilidade do regime político é crucial --seja em questão de taxa de câmbio, currículo escolar ou de regras de pensão.

Isso significa que, na prática, o ideal schumpeteriano frequentemente produzirá fracos resultados. Governar uma nação não é como vender sabão em pó. É uma ilusão argumentar que os interesses dos eleitores são mais bem servidos se tiverem um cardápio de políticas diferentes a cada quatro ou cinco anos.

Se o poder se alterna entre partidos políticos comprometidos com ideologias e programas diferentes, o resultado de longo prazo pode desagradar a todos. Esse tipo de política pode produzir uma sucessão de governos, todos com a oposição da maioria dos eleitores.

A lição do passado recente britânico é que um excesso de competição política pode produzir um fracasso sistêmico no setor público. Por que tantos ingleses estão se aposentando com pensões inadequadas? Por que ainda não se pode confiar nos trens?

Por que os resultados escolares são tão ruins? Em todos os casos, o comportamento partidário dos políticos e sua relutância em construir um consenso maior em favor da reforma ajudam a explicar os resultados desapontadores.

A política de pensão ilustra o problema. Nos anos 70, Barbara Castle, ministra trabalhista, viu a necessidade de estabilidade de longo prazo e pacientemente negociou um acordo bipartidário com a oposição conservadora.

Os dois partidos concordaram com um novo esquema de pensão relativo aos salários (Serps) que oferecia um suplemento modesto à pensão estatal básica. Mas quando os conservadores voltaram ao poder (sob uma nova líder, Margaret Thatcher), renegaram o acordo bipartidário.

E quando os políticos partidaristas tentam impor políticas sem antes conseguir um consenso, tendem a não fazer bom uso do conhecimento disponível na sociedade.

Em esferas como saúde, educação e transporte, trabalhistas e conservadores contaram com grupos de elite de políticos e autoridades para planejar reformas. Suas idéias, porém, não tiveram o apoio dos fornecedores e usuários dos serviços a serem reformados, ou seja, escolas, partidos de oposição e o público em geral.

Por essa razão, os políticos tiveram pouca opção, senão empregar uma forma de "comando e controle". Como não conquistaram as pessoas pelo argumento racional, tiveram que usar o interesse pessoal como instrumento de motivação.

Para implementar as reformas, recorreram a instrumentos de incentivos materiais como bônus e pagamentos relativos ao desempenho, metas (e penalidades para quem não as cumprisse) e formas onerosas de auditorias e inspeções. Como descobriu o governo Blair, essas metas e incentivos financeiros são muito menos eficazes do que alegam seus defensores -economistas e consultores.

A política consensual ou deliberativa, por outro lado, aproveita o conhecimento disponível. E o faz porque nenhum grupo ou facção é capaz de implementar políticas unilateralmente.

Em vez disso, os partidos precisam forjar uma síntese de suas posições inicialmente conflitantes. Grande parte do desafio da política pública é motivar os fornecedores de serviços. O político consensual faz isso os convencendo dos méritos da reforma e conta com sua mudança de comportamento.

Um movimento modesto na direção da RP no Reino Unido, como sugerido pelo relatório Jenkins, é possível porque há um consenso maior na política do que no passado. Mas e se esse consenso tivesse nascido de qualquer forma, por que se preocupar em alterar o sistema eleitoral?

Uma resposta que deve atrair o Novo Trabalhista é que o consenso político atingido é frágil. Algum dia, o Partido Conservador será mais forte novamente: a RP continua sendo a melhor forma de impedir o Reino Unido de cair nas mãos de uma direita rejuvenescida.

A segunda resposta é que, apesar de os partidos parecerem concordar mais do que no passado -ambos querem maior escolha pessoal em educação e saúde, por exemplo- eles ainda não aprenderam a cooperar construtivamente e provavelmente não o farão, por razões já mencionadas. Até que comecem a usufruir das vantagens de informação e motivação da política consensual, a política pública provavelmente produzirá resultados desapontadores.

Os cépticos talvez considerem os democratas consensuais ingênuos. Mas muitos dos problemas do Reino Unido hoje refletem seu sistema político excessivamente competitivo e sua noção correspondentemente atenuada de um bem público que transcende as diferenças individuais.

E nada deve mudar até que a classe política pare de ver as eleições como a conquista de um poder a ser usado contra seus oponentes até que, é claro, escorregue entre seus dedos. O consenso pode nem sempre ser possível, mas democratas deliberativos vêem-no, com razão, como um objetivo válido de ser buscado, e a RP é um meio para isso. Deborah Weinberg

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