Guia geral para o comércio de carbono

Matthew Lockwood

O princípio de compra e venda de licenças para emitir gases de efeito estufa agora domina a discussão internacional de mudança climática. Mercados de carbono existem pela Europa, Japão e até em partes dos EUA e Austrália. A idéia também reside no coração do protocolo de Kyoto. O assunto é cheio de acrônimos e de jargão obscuro, mas as idéias básicas subjacentes são simples.

Uma boa forma de compreendê-las é olhar para o precursor dos esquemas de carbono de hoje - o comércio de dióxido de enxofre nos EUA. Em 1990, o governo americano montou um programa de combate à chuva ácida que visava reduzir as emissões anuais do poluente para 10 milhões de toneladas abaixo dos níveis de 1980, um limite que mais tarde tornou-se mais rígido. Sob o esquema, cada usina elétrica ou fábrica deve reduzir emissões por uma percentagem estabelecida. A idéia geral é que a quantidade total de poluição permitida é alocada entre aqueles que poluem, na forma de licenças, na proporção da geração de calor de cada planta. As licenças são cambiáveis e criam um mercado que exige que se pague pelo direito de poluir.

Como fazer cortes é mais barato para alguns daqueles que poluem do que para outros, as licenças comerciáveis alcançam o mesmo resultado a um custo mais baixo: os que podem cortar sua poluição de forma barata o fazem e vendem sua quota excedente aos que não podem. O efeito geral deve ser a redução da poluição ao menor custo para as empresas envolvidas, e potencialmente aos seus clientes na forma de preços mais baixos.

O programa de chuva ácida é considerado um sucesso. As emissões nos primeiros cinco anos caíram em 50%, mais do que o exigido, e estima-se que o programa economizou US$ 3 bilhões (em torno de R$ 6,6 bilhões), em relação aos custos dos esquemas alternativos de redução de dióxido de enxofre.

Nada surpreendentemente, o comércio de poluição agradou aos negociadores desenvolvendo a política de mudança climática internacional nos anos 90. Sob o protocolo de Kyoto, os governos podem cumprir seus alvos de emissão cortando as emissões nacionais ou comprando créditos de outros países. Os créditos também podem ser conquistados com investimentos em projetos que cortam emissões em países em desenvolvimento, que não são obrigados a cumprir as metas de Kyoto, pelo "mecanismo de desenvolvimento limpo".

Na Europa, o esquema de comércio de emissões (ETS) está movendo a tentativa do bloco de cumprir o compromisso de Kyoto de cortar emissões de carbono em 8% abaixo dos níveis de 1990 até 2012. É de longe o maior esquema no mundo em termos do valor das licenças - com US$ 37 bilhões por ano (em torno de R$ 81 bilhões), é entre três e 20 vezes maior que os esquemas americanos - e pode vir a fortalecer um esquema de comércio global.

No mercado europeu, os Estados membros estabelecem um limite nacional sobre as emissões de dióxido de carbono aprovado pela comissão européia, junto com um plano de quotas para as instalações. Assim, aqueles que recebem licenças podem comerciar. A primeira fase do esquema (2005-2008) inclui usinas de energia elétrica e indústrias que consomem muito (ferro e aço, cimento, vidro, papel). As emissões de carbono são medidas por quanto óleo, gás ou carvão é usado em cada locação. Em 2005, essas fontes produziram 362 milhões de toneladas de carbono - quase metade das emissões da UE. A partir de 2008, mais indústrias serão cobertas, inclusive a aérea, que juntas serão responsáveis por outros 9% de emissões.

Talvez a proposta mais intrigante seja a de levar o mercado de carbono aos cidadãos individuais. Toda vez que comprássemos combustível, pagássemos uma conta de gás ou luz ou entrássemos em um avião, o carbono seria deduzido de nossa conta. A idéia lentamente conquistou força e agora está sendo seriamente investigada por uma série de organizações. Do ponto de vista de mitigar a mudança climática, a questão chave é se o comércio de carbono vai de fato reduzir as emissões de carbono. O que emergiu do exame mais minucioso dos esquemas de comércio de poluição do ar em geral é que sua eficácia depende em muito do tipo de esquema montado.

Uma questão importante é a rigidez dos limites estabelecidos sobre as emissões. No caso do esquema da UE, o economista de Cambridge Michael Grubb apontou que, por ser de grande escala, sujeitou os Estados membros a intenso lobby de indústrias economicamente estratégicas. Na primeira fase do esquema, os lobistas da Europa pressionaram com sucesso por limites fracos. Em abril de 2006, quando ficou claro que 20 dos 25 Estados membros tinham estabelecido limites para 2005 que eram tão generosos que estavam acima das emissões de fato, o preço do carbono imediatamente caiu de 25 euros (cerca de R$ 68) para cerca de 4 euros (aproximadamente R$ 11) por tonelada, onde está atualmente.

Em preparação para a segunda fase, os lobistas industriais estão exigindo o direito de levar o que sobrou da quota da primeira fase. Estados membros aplacaram esses interesses adotando procedimentos não transparentes complexos e em muitos casos simplesmente deixaram de submeter planos - até que a comissão ameaçou tomar ação legal no final de 2006.

Uma segunda preocupação sobre o esquema europeu é que o limite não é apenas permissivo, mas também furado. As empresas que precisam de créditos extra para cobrirem suas emissões de carbono não só podem comprá-los no mercado, mas também adquiri-los investindo em projetos de desenvolvimento limpo (CDM) -esquema de compensação do protocolo de Kyoto. Em teoria, o CDM é apenas uma extensão da abordagem flexível. A redução de uma tonelada métrica de emissões de dióxido de carbono tem o mesmo efeito em qualquer parte do mundo. Então, se é mais barato na Índia ou na África do que na Europa, por que não fazê-lo, especialmente se, como anunciado originalmente, um CDM também ajuda a transferir tecnologias de energia renovável para o Sul?

Na prática, entretanto, a energia renovável está envolvida em apenas 2% dos projetos de CDM. Mais típicos são acordos como o anunciado em setembro último pela British Centrica, que está investindo em tecnologia para capturar emissões do gás de efeito estufa muito potente HFC-23 de uma empresa química chinesa. Cerca de 70% dos créditos de CDM nascem de projetos de captura similares, principalmente envolvendo grandes plantas industriais na China, Índia, Brasil e Coréia.

Mas talvez o maior problema dos mercados de carbono como o ETS da UE seja sua falta de certeza de longo prazo. Como o fornecimento de licenças é estável, pequenas mudanças na demanda podem levar a grandes mudanças de preço, como no caso do preço de carbono no mercado europeu em 2006. Essa volatilidade já é ruim, mas em indústrias como a de geração de energia, onde as plantas duram décadas, as decisões de investimento dependem da estimativa de preço pelas emissões de carbono durante esse período.

Um projeto mal feito geralmente leva a um paradoxo final: em muitos esquemas de comércio de carbono há pouca troca de fato. Nos esquemas iniciais americanos, quase não havia comércio. Mesmo no ETS da UE, apenas 1-2 milhões de toneladas de dióxido de carbono foram negociadas diariamente no pico do mercado, em comparação com centenas de milhões de toneladas de licenças detidas pelos participantes.

Com todas as suas limitações, será que devemos continuar perseguindo o comércio de carbono como política central para lidar com a mudança do clima? Quase todo mundo concorda que os atuais esquemas têm problemas, mas diferem se esses problemas podem ser resolvidos. Também não está claro se as alternativas -que incluem impostos de carbono, maior regulação e investimento em tecnologias de redução de carbono- seriam melhores. E as realidades políticas subjacentes se aplicam igualmente a outras soluções potenciais. Assim, ao mesmo tempo em que os governos relutam em apertar os limites, ou insistem em leiloar as licenças, eles também relutam em aumentar o imposto sobre combustíveis.

Desta perspectiva, a invisibilidade política dos esquemas de comércio envolvendo grandes empresas pode ser uma fraqueza. A esperança é que as emissões possam ser cortadas de forma barata por grandes corporações com o público virtualmente inconsciente do que está acontecendo. Mas essa falta de consciência pública também torna os sistemas vulneráveis ao lobby da indústria, resultando em esquemas ineficazes e injustos.

O comércio individual pode ser uma alternativa -certamente tornaria o comércio de carbono mais visível- mas também seria politicamente difícil de adotar, assim como potencialmente caro em termos administrativos. Um caminho do meio talvez seja maior envolvimento público em esquemas corporativos; mais engajamento das ONGs e da mídia. Seria um desafio para os governos exporem a política dos mercados de carbono, mas pode ser a única forma de fazê-la funcionar.

Mathew Lockwood é pesquisador do Instituto de Pesquisa de Política Pública no Reino Unido Deborah Weinberg

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