O que a União Europeia precisa fazer se ainda quiser ser a potência do futuro

Charles Grant*

No mundo multipolar que está surgindo, que potências importarão? Os Estados Unidos e a China, certamente. A Índia, talvez. Japão, Brasil e África do Sul? Ainda não. E quanto à União Europeia?

Há dez ou mesmo cinco anos, a UE era a potência em ascensão. Mas agora, apesar da UE ser respeitada por sua prosperidade e estabilidade política, ela não mais parece uma potência em formação. Quanto muito, ela está regredindo.

Em muitos dos grandes problemas de segurança do mundo, a UE está próxima da irrelevância. Converse com autores de políticas russos, chineses ou indianos a respeito da UE e eles frequentemente ficam sem graça. Eles a veem como um bloco comercial que tinha pretensões de poder, mas fracassou em concretizá-las por ser dividida e mal organizada.

A UE precisa melhorar porque o mundo está mudando de formas que podem não ser adequadas para ela. Não está claro se o novo mundo multipolar será multilateral -com todos aceitando regras e instituições internacionais- ou uma arena na qual os fortes buscarão seus objetivos por meio de seu poderio econômico e militar. A UE é instintivamente multilateral, mas os outros grandes atores -os Estados Unidos, Rússia, China e assim por diante- podem ser unilaterais ou multilaterais, dependendo de sua percepção de seus interesses. Logo, a UE precisa tentar persuadir essas potências de que a melhor forma para atingirem seus objetivos nacionais é por meio das instituições multilaterais. Uma UE fraca tornará a tarefa mais difícil.

O grande desastre de política externa
O fracasso mais evidente da UE é em sua política externa e de defesa. As esperanças eram altas há 10 anos, quando o ex-secretário-geral da Otan, Javier Solana, foi nomeado o primeiro alto comissário de política externa da UE. Ao mesmo tempo, o primeiro-ministro britânico Tony Blair e o presidente francês Jacques Chirac inventaram a Política Europeia de Segurança e Defesa, que levou a UE a enviar duas dúzias de missões de forças de paz, policiais e civis para partes problemáticas do mundo.

Mas nos últimos dois anos, os europeus parecem cada vez mais desunidos e ineficazes. Em fevereiro de 2008, quando os Estados Unidos e os países europeus reconheceram a independência de Kosovo, cinco Estados da UE não o fizeram, despedaçando a posição unida em relação aos Bálcãs que foi dolorosamente forjada nos anos 90. Eles o fizeram ou por causa de relações estreitas com a Sérvia (Eslováquia e Grécia), preocupações com seus próprios territórios separatistas (Romênia e Espanha) ou ambos (Chipre). Todos os 27 posteriormente apoiaram o envio de administradores e juízes da UE para Kosovo -os países membros tendem a concordar mais facilmente nos aspectos práticos do que nos princípios.

Neste ano os embaraços se multiplicaram. Durante o conflito de Gaza, o ministro das Relações Exteriores tcheco, Karel Schwarzenberg, liderou uma missão da presidência da UE à região ao mesmo tempo em que o presidente da França, Nicolas Sarkozy, estava lá por conta própria. Em abril, poloneses, tchecos, italianos e holandeses seguiram os Estados Unidos no boicote à conferência da ONU sobre racismo, em Genebra, sob a acusação de ter uma inclinação anti-israelense, enquanto seus parceiros da UE participaram.

Os chineses são hábeis em lucrar com as divisões entre os europeus. Em 2007, a reunião da chanceler da Alemanha, Angela Merkel, com o Dalai Lama provocou Pequim a adotar medidas contra empresas alemãs. Mas não houve solidariedade por parte do Reino Unido e da França, que viram isso como uma oportunidade de obter contratos e relações mais estreitas com o governo chinês. Um ano depois, Sarkozy incomodou os chineses pelo mesmo motivo e encontrou pouco apoio das outras capitais europeias. Se os europeus pudessem concordar em uma série de princípios comuns para lidar com o líder tibetano e se ater a esses princípios, eles estariam em uma posição mais forte para lidar com Pequim.

A expansão é culpada
Nos últimos 50 anos, a história da UE tem sido de crescente integração. Então por que a UE tem sido menos bem-sucedida na política externa e de defesa? E por que a desunião se tornou particularmente evidente nos últimos anos? Parte da resposta para a primeira pergunta é óbvia: em muitos países da UE, a política externa e de defesa é um assunto mais sensível do que a política de negócios ou monetária -ela toca em um nervo nacional. Logo, em questões econômicas, as elites políticas têm aceitado a votação da maioria e os papéis poderosos para as instituições. Mas não mostram sinal de aceitação semelhante quando a segurança está em jogo.

Parte da resposta para a segunda pergunta -por que agora?- é que ondas sucessivas de expansão, especialmente a de 2004-2007, transformaram a UE. A expansão é provavelmente o maior feito da UE, ajudando a espalhar a democracia, prosperidade e segurança por grande parte do continente. Mas a recente chegada de uma dúzia de novos membros inevitavelmente levou a uma UE menos coesa, mais variada, na qual os países membros têm uma maior diversidade de prioridades e visões de mundo.

Além disso, alguns novos membros ainda não aprenderam a fazer concessões. A Lituânia às vezes bloqueia por conta própria uma política da UE (ou da Otan) para a Rússia. Mas segundo as autoridades de Bruxelas, Chipre teve o impacto mais negativo sobre a política externa da UE dentre todos os novos membros. O país criou muitos obstáculos para as boas relações entre a UE e a Turquia. Ele tende a ver a política externa pelo ponto de vista da sua própria prioridade existencial, que é impedir a secessão do norte: daí seu apoio à China em relação ao Tibete e Taiwan. E dentro todos os membros, Chipre é o mais relutante em criticar a Rússia, com a qual tem laços financeiros estreitos.

Outra causa do fracasso da UE é sua falta de uma cultura estratégica comum: alguns países levam a defesa a sério e acreditam na intervenção para solucionar problemas de segurança, enquanto alguns não. Esse racha há muito é evidente. De fato, um argumento para a Política Europeia de Segurança e Defesa era estimular outros países membros a adotarem a abordagem britânica e francesa à segurança. Mas essa cultura nunca se desenvolveu. A maioria dos países membros fornece soldados para missões de força de paz, mas poucos permitem que realmente participem de combates. Assim, quando uma força em grande parte alemã foi para Kinshasa em 2006, ela se recusou a intervir contra as milícias em choque. No Afeganistão, menos da metade dos países membros -Reino Unido, França, Holanda, Dinamarca, República Tcheca, Polônia, Romênia e os países bálticos- permite que suas forças se desloquem para locais onde possam se ferir. Outros governos dão a impressão de que ficariam felizes se a UE se transformasse em uma grande Suíça -próspera e segura, mas relutante em se preocupar com problemas em outras partes do mundo.

É preciso fazer melhor
Dada a natureza das dificuldades descritas aqui, não há muita chance da UE melhorar seu desempenho rapidamente. Mas com o tempo ela deve ser capaz de aprender a falar em uma só voz em mais assuntos do que atualmente. Aqui estão algumas sugestões sobre como pode ser possível atingir essa meta:

A implantação dos artigos de política externa do Tratado de Lisboa e a substituição da presidência rotativa por uma única instituição permanente que fale em nome da UE.

Parar de tentar formar a defesa da UE com 27 países. Quando se trata de missões que exijam o uso de força, os países com culturas estratégicas robustas devem formar sua própria organização. Esse clube de defesa imporia, como o euro, critérios rígidos aos candidatos a membros e poderia dar crédito para a UE como um todo.

O uso de pequenos grupos de países membros para ajudar a elaborar a política externa da UE. Uma política não pode ser da UE a menos que seja apoiada por todos os 27 membros. Mas 27 cozinheiros na cozinha é demais. Em assuntos específicos, a UE deve delegar a tarefa de elaboração da política a grupos menores compostos pelos países mais interessados. Isso já foi feito em relação ao Irã e Ucrânia (onde a Polônia e a Lituânia lideraram). É claro, poucos países vão querer delegar a tarefa de elaborar políticas a respeito da Rússia ou da China. Mas mesmo nesses casos a cooperação informal entre os países maiores pode ser uma condição necessária para políticas significativas.

Manter uma porta aberta, em vez de permitir que a estagnação do processo de expansão. Mas a UE precisa reconhecer que a expansão ocorrerá mais lentamente por alguns anos. Portanto, é preciso conceber uma política mais forte para o bairro, que ofereça aos países ao redor da UE contatos políticos mais estreitos, regimes de visto mais liberais e maiores oportunidades de participar das políticas da UE. A recém-lançada "parceria oriental" é um passo na direção certa, mas tímido demais.

Tornar prioritária uma política comum de energia. Isso é crucial para o mercado único da UE, suas ambições em relação à mudança climática e sua política externa, especialmente em relação à Rússia. Se a UE puder seguir a orientação da comissão na construção de um mercado realmente único de energia, uma rede de gasodutos capaz de fornecer gás de fontes mais diversas, um esquema de comércio de emissões que encoraje uma maior eficiência em energia e infraestrutura que permita um maior uso de fontes renováveis de energia e captura e armazenamento das emissões de carbono, sua política externa terá mais chance de ser independente e unida.

Não se deve esquecer que os líderes devem liderar. A UE não teria conseguido nada sem a visão de homens e mulheres que olharam além dos interesses imediatos de seus países e instituições. Poucos dos líderes atuais estão preparados para gastar capital político persuadindo os eleitores de que a UE é parte da solução de muitos problemas. Mas sem esse tipo de liderança, a Europa permanecerá onde está -rachada e manca.

Os líderes também devem conversar sobre os valores que a UE defende. Um motivo para a UE poder querer intervir no exterior é apoiar os princípios em que a maioria dos europeus acredita. Os europeus querem que a ordem global seja baseada em seus valores internacionalistas liberais. E os valores também importam para o debate sobre a expansão. Os europeus aceitarão o ingresso de um país vizinho na UE se seu povo parecer compartilhar seus valores.

Os europeus não devem deixar que outros desenhem a nova ordem mundial. Individualmente, Reino Unido, França e Alemanha são pequenos demais para moldá-la de uma forma ou de outra. Se a Europa quiser estar presente na criação, ela precisa ser mais forte.

*Charles Grant é o diretor do Centro para a Reforma Europeia

Tradução: George El Khouri Andolfato

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