Novas regras não atacam problemas de leilão de transmissão de energia

Joisa Dutra

Joisa Dutra

Especial para o UOL

A diretoria da Aneel (Agência Nacional de Energia Elétrica) aprovou edital para a realização de leilão de linhas de transmissão, a ser realizado em setembro. Serão ofertados 22 lotes, com investimentos calculados em pouco mais de R$ 11 bilhões, de acordo com as estimativas que fundamentam o cálculo do máximo valor a ser recebido anualmente (Receita Anual Permitida - RAP) pelos agentes que se sagrarem vencedores no certame. Aparentemente tudo continua como dantes.

Os leilões de transmissão da Aneel vêm sendo realizados desde o final da década de 1990. Inicialmente, foram bem percebidos pelos agentes, atraindo inclusive investidores estrangeiros que inovaram nos padrões construtivos. A competição, como seria de esperar, trouxe bons resultados, na forma de redução dos valores requeridos para que os agentes investissem na implantação (Build), operassem (Operate), mantivessem as instalações, transferindo-as ao final da concessão (Transfer). Trata-se de mecanismo que no jargão das Parcerias Público-Privadas é conhecido como BOT.

Mas outros ventos começam a soprar depois de 2008. A reversão do quadro começa com a crise internacional, que dificulta a participação relativa de empresas estrangeiras, pelo menos como grandes investidores. A participação das empresas subsidiárias da holding Eletrobras em um primeiro momento compensa essa menor participação.

Essas empresas muitas vezes ofertaram lances que se revelaram difíceis de honrar, o que se verificou por atrasos na implantação dos empreendimentos, com prejuízos expressivos para agentes da cadeia, a exemplo de geradores e consumidores.

As próprias dificuldades do grupo, exacerbadas sobremaneira no período pós-Medida Provisória 579, de 2012, funcionaram como "pá de cal". A título ilustrativo, nos leilões realizados nos anos 2014/15, menos de 50% dos lotes ofertados receberam propostas e resultaram na assinatura de contratos de concessão.

No edital último, aprovado pela Aneel, surgem inovações no mecanismo particular de leilão. São estabelecidos grupos, de modo que o insucesso de leiloar (encontrar um agente interessado capaz de BOT a um valor menor que a máxima RAP proposta) em um grupo condicionante desativa o grupo como um todo. O leilão é sequencial, o que não é exatamente a melhor forma de lidar com a evidente complementaridade subjacente ao conjunto dos lotes abrangidos por um grupo. Mas isso é assunto para nova discussão.

Para além do mecanismo, a taxa de retorno admitida ou de referência é de 8,5%, o que não representa aumento em relação aos valores anteriores. E a proporção de recursos que o vencedor poderia acessar junto ao BNDES retorna ao patamar de 70%. O banco havia manifestado interesse de contar com novos agentes para financiar o setor. Resta saber se é positivo estabelecer o mesmo mecanismo adotado no governo anterior.

Novas regras

Convido o leitor a pensar sobre o cenário descrito, para que possamos entender o que esperar desse certame. Novas pessoas estão à frente das posições-chave no setor elétrico. O ministro nomeou pessoas com reconhecida competência e capacidade de diálogo, o que é muito mais do que um bom começo. Na área econômica também há muitas razões para animação. Temos agora uma mudança na capacidade e na disposição de enfrentar problemas que verdadeiramente existem e são graves. E a relação entre as duas equipes não é fortuita.

A atratividade dos leilões de transmissão precisa ser entendida de modo mais amplo. Trata-se de um investimento em um ativo de longo prazo, com alta participação de capital fixo. Ativos de infraestrutura são percebidos como capazes de gerar retornos de longo prazo relativamente estáveis. Nessa condição, atraem determinado perfil de investidores, que buscam retornos mais estáveis e de longo prazo. Esses investidores existem e com volumes consideráveis de recursos para aportar.

O desafio de aumentar a participação e a atração de capitais privados para investimentos em infraestrutura está colocado no mundo e ocupa lugar de destaque na agenda. Dados da consultoria McKinsey reportam que entre 2013 e 2030 serão necessários US$ 57 trilhões para dar conta das necessidades mundiais. Esse valor elevado requer capitais privados de modo complementar –mesmo considerando que os investimentos públicos representam a esmagadora maioria do volume.

Capitais privados têm também ação disciplinadora e geradora de eficiências na implantação e na provisão de serviços de infraestrutura, com ganhos na forma de preços menores e qualidade adequada.

Nesse cenário, aparecem esforços para transformar ativos de infraestrutura em classes de ativos para investimentos. Contratos de concessão podem ser entendidos como commodities atrativas para investidores de longo prazo.

No processo de decisão de crédito é fundamental que se observe: capacidade de geração de retorno previsível, adequado e de longo prazo; respeito ao princípio de equilíbrio econômico-financeiro do contrato sujeito a regulação de diversas agências setoriais; existência de uma estrutura para mitigação de riscos; clareza nos mecanismos de resolução de disputas.

Significa ainda dizer que é fundamental estabelecer mecanismos de garantias explícitas (seguros e/ou garantias financeiras) e/ou implícitas ("Project Agreements") para dar segurança ao investidor num ambiente de recursos financeiros limitados.

Resta uma pergunta: continuaremos agindo como se a discussão que tem lugar em âmbito internacional fosse dissociada de nossa realidade? A nova equipe está ciente de que precisamos melhorar as condições internas, diminuindo sensivelmente a percepção de riscos regulatórios –conceito muito mais abrangente que as decisões tomadas no âmbito de uma única agência reguladora.

Há recursos no Tesouro para persistir na estratégia do BNDES de financiar (quase) tudo? O papel do BNDES é um sinalizador importante e precisa ser revisitado nesse contexto, para que possamos ter acesso a mais capital e melhor provisão de serviços de infraestrutura. Essa frase tem sido repetida à exaustão por anos.

Trata-se de transformação-chave para determinar como poderemos avançar para além das justificativas que dizem que precisamos do banco porque não temos mercado de longo prazo –considerando que a TJLP é uma metodologia e não o resultado de um mercado com transparência de preços e participantes conhecidos. Cabe discutir como atrair investimentos privados para infraestrutura. Mas isso é assunto para outro artigo.

Sem mudanças nesse quadro, que são possíveis, apesar de complexas, fica a mensagem de que mudanças tópicas têm capacidade limitada de reverter o quadro de relativo insucesso que se instalou nos leilões de transmissão de eletricidade no Brasil. Apesar dos meritórios esforços que têm sido feitos pela nova equipe.

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Joisa Dutra

é diretora do Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Fundação Getulio Vargas (FGV/CERI) e ex-diretora da Aneel

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