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Bolsonaro é o presidente que menos aprova projetos no Congresso, diz estudo

Igor Mello

Do UOL, no Rio

06/12/2021 04h00Atualizada em 06/12/2021 10h54

Eleito com o discurso de oposição à política tradicional, Jair Bolsonaro (PL) se aliou aos partidos do centrão, mas isso não gerou uma melhora do desempenho do governo no Congresso.

Dados do OLB (Observatório do Legislativo Brasileiro), projeto mantido por pesquisadores do Iesp (Instituto de Estudos Sociais e Políticos) mostram que Bolsonaro é o presidente com pior desempenho na aprovação dos projetos que envia ao Legislativo desde a redemocratização. O Iesp é vinculado à Uerj (Universidade do Estado do Rio de Janeiro).

Em 2021 — afetado pela queda em sua popularidade e pelo desgaste provocado pela CPI da Covid no Senado — Bolsonaro conseguiu aprovar apenas 29,1% dos projetos que enviou ao Congresso, o pior desempenho de um presidente da República.

Em 2019, primeiro ano de seu governo, Bolsonaro só aprovou 30% das iniciativas legislativas enviadas à Câmara e ao Senado. O índice melhorou em 2020 por conta dos projetos para o enfrentamento à pandemia de covid-19, como a criação do Auxílio Emergencial e do orçamento de guerra. Mesmo assim, o governo só emplacou 42,9% de tudo que enviou ao Congresso.

O UOL pediu um posicionamento a respeito dos dados à Secom (Secretaria de Comunicação da Presidência da República) e à Secretaria de Governo, mas não obteve resposta.

"Governo é vitorioso", diz líder no Congresso

O senador Eduardo Gomes (MDB-TO), líder do governo no Congresso, afirmou que os dados gerais de votação não refletem o sucesso do governo em matérias de impacto. Ele cita os exemplos da reforma da Previdência, da PEC dos Precatórios e dos marcos legais do Gás e do Saneamento como exemplos de votações relevantes vencidas na Câmara e no Senado.

"O governo que propõe mais tende a ter uma produção proporcional menor. Mas em compensação trouxe para a produção legislativa matérias que não tramitariam antes, como a reforma da Previdência, a lei do gás, o marco legal das ferrovias, cessão onerosa [de campos de petróleo no pré-sal]", afirma.

Gomes diz que muitas MPs acabam não sendo votadas por serem pautas caras ao bolsonarismo, definidas por ele como pautas de costumes, ou por acordos com o Legislativo.

"Apesar da crise política, da eleição ter sido dividida e da pandemia, o governo é absolutamente vitorioso", afirma. "O governo tem uma relação intensa com o Legislativo, muitas vezes de polêmica, mas é um governo que também admite muita matéria legislativa."

Desapreço por coalizões

Para especialistas ouvidos pelo UOL, o desempenho de Bolsonaro no Congresso é explicado principalmente pelo desprezo demonstrado por ele na formação de uma base de apoio. Eles afirmam que o presidente reproduziu no governo uma estratégia de campanha eleitoral permanente, na qual procurou manter as bandeiras que o elegeram, como a imagem de um candidato antissistema e a oposição frontal ao sistema partidário brasileiro.

Segundo Júlio Canello, pesquisador do OLB, além da inabilidade de Bolsonaro para atrair apoios na Câmara e no Senado, há um movimento de crescente autonomia do Legislativo na última década que contribuiu para a dificuldade na relação com o Executivo —Dilma Rousseff (PT) e Michel Temer (MDB) também tiveram momentos com baixo sucesso na aprovação de projetos em seus governos.

"Existe um movimento no âmbito do Poder Legislativo, que é de mais autonomia ou independência em relação ao Executivo. Isso se dá a partir de meados da década passada. E há um movimento do Executivo mesmo. Tínhamos nos governos Lula e FHC muita dominância porque eram governos fortes e competentes na gestão de suas coalizões", afirma, citando a decisão de Bolsonaro de não negociar diretamente com os partidos.

Ainda de acordo com Canello, diante das ameaças de impeachment e da queda de popularidade durante a pandemia da covid-19, Bolsonaro viu a necessidade de melhorar sua relação com o Legislativo. Fez isso obtendo o apoio dos partidos do centrão, como PP, Republicanos e o PL, ao qual se filiou nesta semana.

"O símbolo mais forte dessa aproximação é a eleição do Arthur Lira [do PP-AL] na Presidência da Câmara. Só que isso até agora não está mostrando resultado nos números. Temos um ou outro projeto de interesse do governo que passaram, mas vários outros não. Por exemplo, a proposta de mudanças no Ministério Público, que foi uma derrota do Lira e do governo em alguma medida", diz o pesquisador.

Para a doutora em ciência política Carolina Botelho, Bolsonaro manteve no governo o discurso antiestablishment que utilizou na campanha —simbolizado pelo ataque à política tradicional.

"Bolsonaro não fez questão de criar uma coalizão dentro do Congresso. Desde a redemocratização os presidentes precisaram criar uma base de apoio para governar. Ele chega [à Presidência] sendo antissistema e antipolítica, mesmo nunca tendo sido de fato isso. [Essa imagem] Fez com que fizesse mais questão de ser refratário a conversar com o Congresso do que sentar e negociar", diz a pesquisadora do Laboratório de Neurociência Cognitiva e Social da Universidade Mackenzie e do Doxa (Laboratório de Estudos Eleitorais, de Comunicação Política e de Opinião Pública) do Iesp/Uerj.

Orçamento secreto

A principal tentativa de Bolsonaro de melhorar sua relação com o Congresso foi a transformação das emendas do relator —mecanismo existente há alguns anos no orçamento federal — em um instrumento de cooptação de aliados. Nessa rubrica, cujo nome técnico é RP9, foram alocados R$ 16 bilhões só em 2021.

Em uma série de reportagens, o jornal "O Estado de S. Paulo" mostrou que o governo vinha distribuindo esses recursos para parlamentares em troca de apoio em votações, como a reforma da Previdência e a eleição de Lira a presidente da Câmara.

Segundo o deputado federal Delegado Waldir (PSL-GO), outrora aliado e hoje adversário do presidente, os deputados levam R$ 10 milhões em emendas pelo apoio em cada votação considerada prioritária pelo governo. No caso da Previdência, os repasses foram dobrados. Em entrevista ao site "The Intercept Brasil", ele afirmou que líderes partidários ganham duas vezes mais nesse arranjo.

Carolina Botelho afirma que a distribuição desses recursos não fez com que projetos na área econômica — como as reformas administrativa e tributária — andassem. Isso porque Bolsonaro não as consideraria de fato prioritárias, apesar do discurso do ministro da Economia, Paulo Guedes.

"Ele não tinha agenda, jamais teve agenda econômica. Quando se olha para o Bolsonaro com mais afinco, se vê que é um cara que só quer se reeleger", afirma. "Por isso se construiu uma maneira de fazer uma coalizão sem qualquer transparência. O orçamento secreto é exatamente oferecer aos partidos e políticos uma compensação por esse apoio. Veja a PEC dos Precatórios, por exemplo. Se não distribuísse recursos para uma base no Congresso, Bolsonaro sabia que há grandes chances de não se eleger no ano que vem", diz a pesquisadora.

Júlio Canello afirma que o fato de o governo não conseguir aprovar sistematicamente seus projetos no Congresso mesmo com a distribuição de bilhões por meio do orçamento secreto mostra que há outros fatores importantes na formação de uma base sólida negligenciados pelo estilo centralizador de Bolsonaro.

"Os recursos de emendas e [a distribuição de] cargos são uma parte dessa engrenagem. Mas nem sempre são suficientes para montar uma coalizão e fazer com que ela funcione. Tem um componente de negociação política com as lideranças partidárias, discutir políticas públicas. Isso também falta ao governo Bolsonaro", diz.

O governo Bolsonaro teve início em 1º de janeiro de 2019, com a posse do presidente Jair Bolsonaro (então no PSL) e de seu vice-presidente, o general Hamilton Mourão (PRTB). Ao longo de seu mandato, Bolsonaro saiu do PSL e ficou sem partido. Os ministérios contam com alta participação de militares. Bolsonaro coloca seu alinhamento político à direita e entre os conservadores nos costumes.