Brasil fez manobras irregulares para emprestar dinheiro com desconto para outros países, aponta TCU

Aiuri Rebello

Do UOL, em São Paulo

  • Rayner Peña/UOL

    Obra da Odebrecht no metrô em Caracas: financiada e garantida pelo Brasil com desconto no seguro, está parada e sem prazo para sair; a vizinha Venezuela deu calote

    Obra da Odebrecht no metrô em Caracas: financiada e garantida pelo Brasil com desconto no seguro, está parada e sem prazo para sair; a vizinha Venezuela deu calote

O Brasil fez manobras irregulares para emprestar um montante com desconto para outros países, segundo relatório do TCU (Tribunal de Contas da União) que integra os autos da Operação Lava Jato e analisou 140 operações de crédito para outros países segurados no FGE (Fundo de Garantia à Exportação).

Estes empréstimos foram realizados via BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) e bancos privados. O objetivo era que as nações que recebessem a verba contratassem empreiteiras brasileiras. Fiador destes financiamentos por meio do FGE, o governo brasileiro concedeu descontos --irregulares, segundo o TCU-- da ordem de pelo menos R$ 735 milhões no prêmio do seguro pago por países de América Latina, Caribe e África.

As práticas consideradas irregulares pelo TCU começaram em 2003, durante o governo do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (de 2003 a 2010), e cessaram em 2015 no governo de sua sucessora, no segundo mandato de Dilma Rousseff (ela governou de 2011 a 2016).

Já em meio à grave crise econômica a Camex (Câmara de Comércio Exterior), conselho interministerial e da sociedade civil responsável por elaborar as políticas de comércio exterior do Brasil, determinou ao Cofig (Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações) que revisasse a política de concessão do seguro para estes financiamentos. O Cofig é o órgão responsável pelas regras do seguro e pela administração do fundo. Neste ano, o governo federal endureceu ainda mais as exigências para contratação do seguro.

"Era um objetivo do governo aproximar o Brasil dos países africanos e latino-americanos", afirma Celso Amorim, que foi ministro das Relações Exteriores de 2003 a 2010. "Não era uma questão ideológica, era política. Avaliamos que o país tinha muito a ganhar aumentando a presença nestes países, dentro da geopolítica mundial. A aproximação econômica, concessão de empréstimos, era só uma das frentes de atuação", diz Amorim (leia mais abaixo).

O seguro a financiamentos tomados por outros países junto ao Brasil, garantidos pelo FGE, funciona como um seguro de carro: o país interessado deve pagar um valor (o prêmio) referente à cobertura que está contratando. No caso do seguro de um automóvel, o valor assegurado com o pagamento da apólice é o próprio carro. No caso do empréstimo tomado por ente estrangeiro, o seguro oferecido pelo governo brasileiro cobre o valor do empréstimo no caso de ele não ser pago pelo país que pegou o empréstimo.

Ou seja, se o país estrangeiro segurado não pagar sua dívida com o BNDES ou outras instituições financeiras do Brasil, quem paga é o governo brasileiro com recursos do FGE. Foi o que aconteceu com empréstimos concedidos a Moçambique e Venezuela.

No início de maio, o UOL revelou que a exposição total do fundo que garante estes empréstimos é de R$ 64 bilhões. Em março, o UOL já havia mostrado que a Venezuela deu um calote de quase R$ 1 bilhão em empréstimos, tomados juntos ao BNDES e ao CreditSuisse, e que o governo brasileiro assumiria a dívida com recursos do FGE.

Após o calote, a Câmara dos Deputados teve que aprovar de maneira emergencial um manejo de recursos do Orçamento da União para cobrir esse prejuízo e outro referente a um calote de Moçambique (ocorrido no ano passado), com recursos do seguro-desemprego. Depois do calote, o governo federal alterou as regras para a concessão do seguro.

Lucas Tavares/Agência O Globo
Sede do BNDES, no Rio de Janeiro: negócios do banco público com empresas brasileiras foram denunciados por delatores e são investigados na Operação Lava Jato

TCU aponta redução artificial de risco

Em 30 das 140 operações de crédito analisadas foram verificados os descontos apontados como irregulares. Foram analisadas as operações no período de 2003 a 2015, a partir de quando as práticas consideradas irregulares pelo órgão de controle deixaram de ocorrer, ainda no governo da então presidente Dilma Rousseff. O período compreende os governos petistas do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (de 2003 a 2006 e de 2007 a 2010) e Dilma (de 2010 a 2014 e de 2015 a 2016, quando sofreu o impeachment).

Entre as irregularidades constatadas, está a redução artificial na classificação de risco de países da América Latina sem que houvesse qualquer estudo técnico sobre as consequências disso nas contas do fundo (ver detalhes mais abaixo). Isso seria um descumprimento das normas legais que regem estes mecanismos. Outra ilegalidade verificada pelos auditores é o empréstimo de dinheiro com juros abaixo do custo que o BNDES teve para disponibilizar o dinheiro.

Para o TCU, o quadro expôs o FGE a riscos que não foram calculados, com impacto sobre a capacidade de solvência do fundo, o que seria ilegal de acordo com a Lei de Probidade Administrativa. Em determinado momento, a partir de 2010, a área técnica do TCU calcula que a exposição a riscos chegou a mais de R$ 8 bilhões acima do limite considerado saudável para o equilíbrio das contas e solvência do fundo em caso de sinistros que não estavam dimensionados de acordo com a realidade do risco. 

Segundo o tribunal de contas, o principal problema foi conceder classificações de risco mais baixas para países que tinham um risco elevado. O desconto varia de acordo com a classificação na escala da OCDE (Organização para Cooperação do Desenvolvimento Econômico) --que serve de referência para avaliar o "risco país" de empréstimos e seguros feitos por agências de apoio à exportação (nos moldes do que faz o BNDES no Brasil) ao redor do mundo.

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O TCU aponta que países integrantes da Aladi (Associação Latino-Americana de Integração) que tinham classificação de risco 5, 6 e 7, em uma escala de 1 a 7 (ou seja, indicação de maus pagadores), receberam artificialmente a classificação de nível 1, concedida a economias ricas e equilibradas, consideradas boas pagadoras.

Com isso, países que tinham um risco de calote considerado elevado, segundo padrões internacionais, conseguiram os descontos nos prêmios do seguro dos financiamentos. Isso foi feito sem nenhum cálculo de impacto no fundo, o que expôs a saúde financeira do FGE e, consequentemente, o patrimônio da União, a riscos imprevistos.

De acordo com o TCU, os prêmios recolhidos nestas operações foram de R$ 99,1 milhões. Se tivesse sido usada a classificação de risco real, o prêmio recolhido para o fundo garantidor teria sido de R$ 834,82 milhões.

Os países beneficiados nesse mecanismo foram Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, México, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela e República Dominicana. Angola, Moçambique e Cuba também contaram com condições diferenciadas consideradas irregulares ou ilegais pelo tribunal, mas por mecanismos diferentes.

Aproximação com África e América Latina era o objetivo

Bruna Prado/UOL - 28.dez.2017
O ex-chanceler Celso Amorim
O UOL procurou Celso Amorim, ex-ministro das Relações Exteriores de 2003 a 2010, no governo Lula, para comentar quais eram os objetivos do Brasil com a política de empréstimos a outros países naquela época. Ele afirma que essas decisões eram tomadas em comitês interministeriais e que a ausência dos cálculos questionada pelo TCU não era de responsabilidade do Ministério das Relações Exteriores, mas defende as linhas gerais da política externa brasileira.

"Era um objetivo do governo aproximar o Brasil dos países africanos e latino-americanos", afirma Celso Amorim. "Não era uma questão ideológica, era política. Avaliamos que o país tinha muito a ganhar aumentando a presença nestes países, dentro da geopolítica mundial. A aproximação econômica, concessão de empréstimos, era só uma das frentes de atuação", diz.

"Por exemplo, a Vale tem uma presença muito expressiva no setor de mineração em Moçambique, e essa presença é associada a investimentos em infraestrutura: ferrovias, rodovias e tal. A Vale sempre foi obrigada a trabalhar com empreiteiras indianas, chinesas, e por aí vai no mercado africano. Era interessante para o Brasil naquele momento abrir mais esse mercado."

O ex-ministro também cita o exemplo de Guiné-Bissau. "Do ponto de vista político internacional, queríamos a aproximação com a comunidade internacional lusófona --se estourasse uma guerra por lá, avaliávamos que haveria consequências diretas para o Brasil como fluxo migratório e outras questões--, mas na hora que chegou na análise econômica, dos riscos de emprestar para eles, as operações que a gente queria não saíram, foram vetadas, pelo menos enquanto eu estava lá."

Amorim afirma que, se era interessante para o governo do ponto de vista político, os empresários pressionavam e diziam que era um bom negócio, os bancos diziam que tinham interesse (não só o BNDES), a área econômica dizia que existia risco, mas dava para assumir e o empréstimo era feito.

"E nunca pensamos só no Brasil, a gente queria realmente ser parceiro, procuramos diversas vezes o banco de desenvolvimento da África para atuar conjuntamente, mas acabou não indo para a frente", afirma.

"Acho interessante quando criticam esses movimentos dizendo que o dinheiro seria mais bem investido no Brasil: quero que apontem uma hidrelétrica, uma rodovia, uma ponte que deixou de ser construída no nosso governo por falta de recursos. Não teve", afirma Amorim.

E pode acrescentar: eu acho lastimável o desaparecimento da presença brasileira na África e diminuição na América Latina. Países da Ásia, da Europa e os Estados Unidos estão fazendo a festa com a nossa saída nos últimos anos, estão adorando

Celso Amorim, ex-ministro das Relações Exteriores

Governo afirmou que rivais não seguem critérios da OCDE

Reprodução/Flickr OCDE
Sede da OCDE, em Paris: Brasil pleiteia entrada oficial no organismo comercial internacional desde o ano passado

A OCDE é uma organização internacional que reúne 37 países que possuem as melhores práticas financeiras do mundo. O organismo procura fornecer uma plataforma para comparar políticas econômicas, solucionar problemas comuns e coordenar políticas domésticas e internacionais. A organização e seus parâmetros são a principal referência para as agências de crédito à exportação de outros países.

O Brasil ainda não foi aceito como membro pleno, mas pleiteia a posição desde 2017. Atualmente, o país é considerado um parceiro da organização. Apesar das regras de classificação da OCDE não serem obrigatórias, são consideradas o melhor parâmetro e são seguidas pelas economias desenvolvidas. Mecanismos de desconto no valor de prêmios são previstos nas regras do órgão, mas devem ser concedidos de acordo com critérios técnicos. A Colômbia foi aceita como integrante da OCDE na semana passada.

Os órgãos do Ministério da Fazenda e outros responsáveis pelas alterações argumentam que não seguiram recomendações da OCDE porque diversos concorrentes internacionais do Brasil nos mercados da América Latina e da África, como China e Índia, não seguem as regras da própria organização. Assim, o Brasil é obrigado a acompanhar as práticas da concorrência para manter-se competitivo.

O TCU não aceitou as justificativas e disse que, mesmo nesses casos, deveriam ter sido feitos estudos de impacto para saber se valia a pena entrar na disputa. Eles não foram realizados.

"Faz sentido para países mais desenvolvidos", diz analista

"A primeira coisa a dizer é que os bancos e agências à exportação são comuns ao redor do mundo: empréstimos, seguros e descontos acontecem e vira e mexe um país contesta os mecanismos de outro na OMC (Organização Mundial do Comércio), por prática abusiva ou outro motivo, é realmente uma guerra comercial", afirma Gustavo Fernandes, professor do mestrado de gestão e políticas públicas da FGV (Fundação Getúlio Vargas).

Ele afirma que esse tipo de operação geralmente envolve critérios geopolíticos do governo em questão, mas o saldo deve ser mensurável e positivo para o país, mesmo que seja a longo prazo. "Tem de haver um estudo, um preparo, para dizer: 'Olha, vai dar prejuízo agora, mas daqui a 20 anos vamos ter isso e isso'", afirma o professor.

"O governante não pode fazer as coisas da cabeça dele, deve haver justificativas razoáveis e embasamento técnico para qualquer decisão. É isso que o TCU aponta nestes projetos", diz Fernandes. "E tem também a Lei de Responsabilidade fiscal, à qual todos os servidores, eleitos ou não, estão submetidos. Não é permitido abrir mão de receitas sem saber o impacto disso nas contas e se é mesmo possível essa desoneração."

"No caso brasileiro, esses empréstimos, seguros e descontos, na minha opinião, não se justificam. Esse tipo de política faz sentido para países mais desenvolvidos, que já possuem seu mercado interno saturado para o serviço ou produto que se quer vender. Os Estados Unidos, por exemplo. O mercado interno deles é muito desenvolvido e saturado em quase todas as áreas. Assim, para determinado setor continuar a crescer, precisa buscar mercados externos", diz.

Segundo Fernandes, não é o caso do Brasil. "O mercado interno brasileiro não está saturado, principalmente de serviços de engenharia. Poderíamos estar construindo estas estações e linhas de metrô, pontes, rodovias e portos aqui mesmo. O que não falta no Brasil é obra de infraestrutura para fazer, então qual o sentido de buscar estas obras lá fora? O benefício para o país não seria maior se esses projetos fossem feitos aqui, já que tinha dinheiro?", questiona.

Para ele, os mecanismos de apoio à exportação nacionais fazem sentido no caso de algumas indústrias de ponta, como a aeronáutica, que não encontram no país mercado para crescer. "Aí sim, você busca mercados que vão te ajudar a desenvolver aquela indústria em específico. Não é esse o caso das empreiteiras, que não desenvolveram tecnologia por causa destes projetos."

O professor aponta três problemas principais no modelo brasileiro de exportação de serviços de engenharia: estratégia geopolítica de governo equivocada, com objetivos e ganhos mal mesurados; drenagem de investimentos que são necessários no Brasil para serem aplicados no exterior; e a falta de transparência em todas essas transações.

O tribunal de contas teve de recorrer ao STF (Supremo Tribunal Federal) para ter acesso aos contratos e acordos bilaterais firmados pelo BNDES e o governo federal com os países que pegaram dinheiro emprestado.

Investigação continua na Lava Jato

As investigações da Lava Jato abriram oportunidades para que novos processos administrativos apurassem eventuais responsabilidades individuais de agentes públicos diretamente envolvidos nas operações financeiras. As investigações estão em andamento sob o comando do MPF (Ministério Público Federal) e da PF (Polícia Federal).

Os órgãos diretamente responsáveis pelas irregularidades apontadas pelo TCU são a Camex (Câmara de Comércio Exterior), órgão que reúne representantes dos ministérios da Fazenda e das Relações Exteriores, entre outros, para formular a política de comércio internacional do Brasil, e o Cofig (Comitê de Financiamento e Garantia das Exportações), responsável por gerir o fundo do seguro.

O principal processo na Justiça que envolve este caso é a denúncia por corrupção passiva e ativa da PGR (Procuradoria-Geral da República) contra o ex-presidente Lula, a senadora Gleisi Hoffmann (PT-PR), os ex-ministros dos governos do PT Antônio Palocci e Paulo Bernardo e o empresário Marcelo Odebrecht. Os políticos são acusados de receber US$ 40 milhões de propina da empreiteira.

De acordo com a denúncia, apresentada no final de abril, executivos da Odebrecht contaram em delação premiada que prometeram a propina ao PT em troca de a empreiteira ser beneficiada em contratos e decisões do governo.

Sérgio Lima/Folhapress
O então presidente Luiz Inácio Lula da Silva recebe o então presidente de Angola, José Eduardo dos Santos, para almoço no Itamaraty em 2010

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Entre as ações realizadas como contrapartida ao acordo que assegurou a reserva milionária de dinheiro ao PT, a procuradora-geral, Raquel Dodge, cita o aumento da linha de crédito do BNDES a Angola. A operação é uma nas quais o TCU encontrou as irregularidades.

A medida foi viabilizada pela assinatura, em junho de 2010, do Protocolo de Entendimento entre Brasil e Angola. Posteriormente, o termo foi referendado pelo Camex.

Na condição de exportadora de serviços, a Odebrecht recebeu do governo angolano parte dos valores conseguidos com financiamentos liberados pelo banco estatal brasileiro. O país africano teve o limite de crédito estabelecido em R$ 1 bilhão, graças à interferência dos envolvidos. De acordo com o BNDES, não há parcelas em atraso referentes a este empréstimo.

Ministério da Fazenda e BNDES dizem que colaboram

O Ministério da Fazenda, por meio de sua assessoria de imprensa, afirma que está prestando todas as informações solicitadas pelo órgão de controle para auxiliar as análises das equipes de auditoria.

"Até o momento, a única determinação recebida do TCU foi a elaboração, com o auxílio da ABGF (Agência Brasileira Gestora de Fundos Garantidores e Garantias), de estudos referentes à sustentabilidade atuarial do FGE", diz a nota enviada ao UOL.

De acordo com a Fazenda, apenas após este estudo será possível dizer se as práticas apontadas pelo TCU comprometem ou não suas finanças. O ministério destaca também que o aperfeiçoamento dos mecanismos do FGE é um objetivo comum com os órgãos de controle.

O BNDES, também por meio de sua assessoria de imprensa, informa que está atendendo a todas as requisições e prazos do TCU e que colabora totalmente com a realização das auditorias sobre as operações de crédito em questão.

Procurado pela reportagem, por meio de sua assessoria de imprensa, para explicar por que a análise dos fatos relatados na reportagem demorou tanto para ser feita e concluída, o TCU não se pronunciou.

Em nota, a Odebrecht  diz que está colaborando com a Justiça no Brasil e nos países em que atua. "A Odebrecht assinou acordo de leniência com as autoridades do Brasil, Estados Unidos, Suíça, República Dominicana, Equador, Panamá e Guatemala. Implantou um sistema para prevenir, detectar e punir desvios ou crimes. E adotou modelo de gestão que valoriza não só a produtividade e a eficiência, mas também a ética, a integridade e a transparência", afirma a nota da assessoria de imprensa.

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