Pactos comerciais bilaterais estão sendo vítimas das objeções domésticas

Alan Beatie

Críticos dos pactos comerciais bilaterais carregados de simbolismo mas que têm pouco conteúdo freqüentemente questionam: onde está a carne?
(Nota do tradutor: a expressão "Where is the beef?" é utilizada nos países de língua inglesa para indagar onde se encontra a substância de uma idéia, acontecimento ou produto). No caso do acordo da Coréia do Sul com os Estados Unidos, que lançou o governo de Seul em uma crise, a questão é mais do que metafórica.

Protestos contra a importação da carne bovina norte-americana, que levaram milhares de sul-coreanos às ruas, ressaltam os problemas da política de "liberalização competitiva" da Casa Branca, ou da tentativa de derrubar as barreiras comerciais em todo o mundo por meio da assinatura de incontáveis acordos bilaterais e regionais. Levando-se em conta que outras economias de peso também estão esbarrando em dificuldades para a assinatura de tais pactos, surge a pergunta: será que o veículo dos acordos bilaterais está perdendo as rodas?

Richard Baldwin, professor de economia internacional do Instituto de Pós-graduação em Estudos Internacionais em Genebra, diz a respeito da confusão na Coréia do Sul: "Isso demonstra que a idéia de que o regionalismo é fácil e o multilateralismo difícil foi tremendamente exagerada".

Em tese, deveria ser bem mais fácil que as partes concordassem quanto aos acordos bilaterais e regionais, especialmente em se tratando de países em estágio similar de desenvolvimento, do que em se tratando de acordos entre os 152 membros da Organização Mundial de Comércio (OMC). O número de tais acordos em vigor (que são chamados pelos seus defensores de acordos de livre comércio, embora muitos economias afirmem que eles na verdade distorcem o processo comercial) saltou de 12 em meados da década de 1990 para cerca de 200, sendo que os Estados Unidos com freqüência lideram estas iniciativas.

Rob Portman, o ex-representante comercial dos Estados Unidos que atualmente trabalha na firma de advocacia Squire, Sanders & Dempsey, em Washington, defende a liberalização competitiva: "Ela tem sido um sucesso notável nos últimos sete anos", diz ele. "Sob uma ótica norte-americana, essa liberalização dá a impressão de estar funcionando bem".

O governo do presidente George W. Bush viu todos os seus pactos desse tipo serem aprovados pelo Congresso. Mas os acordos bilaterais permitem que os lobbies comerciais concentrem o seu poder de fogo, ao mesmo tempo em que lutam para se fazer ouvir em negociações mais amplas. Isso se aplica particularmente aos Estados Unidos, que aplica o mesmo modelo exigente em cada negociação. O professor Baldwin afirma: "Há uma estreita e curiosamente moldada coalizão no Congresso que precisa se sentir satisfeita antes que qualquer acordo seja aprovado".

Para obter a aprovação de Capitol Hill, setores sensíveis como o de açúcar e o de algodão precisam ser protegidos, ao mesmo tempo em que os principais exportadores agrícolas, incluindo os produtores de carne bovina e suína, têm que obter ganhos em acesso a mercados. O professor Baldwin afirma que esta não negociabilidade contribuiu, por exemplo, para inviabilizar as negociações entre os Estados Unidos e a Suíça, das quais ele participou. "Achamos que poderíamos chegar a um acordo segundo o qual a Suíça exportaria chocolate e os Estados Unidos carne, mas os norte-americanos não aceitariam tal arranjo", afirma ele.

Portman admite que a legislação que concede autoridade de negociação à Casa Branca dá a esta pouca margem de manobra. "Não contamos com a flexibilidade para remover proteções especiais conferidas pela nossa atual legislação, e tampouco temos a capacidade política para levar ao Congresso acordos que não impliquem em aberturas de mercado no exterior", diz ele. "Reconheço que isso é um desafio".

Isso explica a não negociabilidade da carne bovina no acordo coreano.
Embora a carne não fizesse formalmente parte do pacto, Washington deixou claro que a aprovação do Congresso exigiria que a Coréia do Sul voltasse a importar carne norte-americana, que passou a ser proibida em 2003 naquele país após um surto do mal da vaca louca nos Estados Unidos.

O presidente Lee Myung-bak, que assumiu o cargo em fevereiro, anunciou subitamente em abril que o mercado sul-coreano para a carne norte-americano seria integralmente reaberto. Tendo em vista a importância dos Estados Unidos para os exportadores sul-coreanos, a importância econômica dessa promessa era bem clara.

"Qualquer mudança seria prejudicial aos interesses sul-coreanos, afirma Shim Jae-hoon, um experiente comentarista político. "A Coréia do Sul importa 5.000 veículos norte-americanos por ano, e coloca anualmente 800 mil automóveis no mercado dos Estados Unidos", explica ele. "A posição polêmica de Seul em relação à carne - cujas importações anuais chegam no máximo a US$ 800 milhões - parecia convidar uma retaliação norte-americana no valor de vários bilhões de dólares".

Mas a ação de Lee pegou os sul-coreanos de surpresa e tornou-se um pára-raios para a descarga da insatisfação pública cada vez maior com a liderança de direita do novo presidente. Há também um descontentamento por ter que aceitar os termos ditados pelos Estados Unidos, especialmente devido à presença de tropas norte-americanas na Península Coreana. O temor de reações domésticas similares contribuiu para a paralisação das negociações com a Tailândia e a Malásia, dois outros grandes parceiros de Washington no leste asiático. A maior parte dos acordos aprovados até o momento pelo Congresso foi com países relativamente pequenos.

Mas assegurar até mesmo esses acordos está tornando-se cada vez mais difícil. A política comercial nos próprios Estados Unidos é também explosiva, devido à suspeição generalizada dos democratas quanto aos efeitos do comércio e da globalização. Uma estrutura para se firmar acordos comerciais aprovada pela liderança do Congresso e a Casa Branca em maio do ano passado, e envolvendo regras mais rígidas em relação à legislação trabalhista e aos padrões ambientais, foi suficiente para a aprovação de um acordo com o Peru. Mas o próximo acordo rejeitado, um pacto com a Colômbia, fez com que as relações já ruins entre a Casa Branca e o Congresso no que se refere aos pactos comerciais se tornassem venenosas.

A liderança democrata na Câmara dos Deputados, alegando que o governo estava forçando a casa a votar a questão sem um discussão preliminar do problema, invocou uma medida incomum para impedir a aprovação do acordo. Fred Bergsten, do Instituto Petersen de Economia Internacional em Washington, afirma a respeito da decisão da Câmara: "Ela mina toda a base para a confiança internacional nos Estados Unidos como um parceiro comercial".

Embora poucos outros analistas sejam tão alarmistas, tanto o pacto abortado com a Colômbia quanto o episódio referente à carne com a Coréia do Sul ilustram como as negociações comerciais podem emaranhar-se em simbolismos políticos que excedem bastante o seu verdadeiro impacto comercial. Grande parte da retórica da Casa Branca no impasse quanto ao pacto com a Colômbia tem sido de natureza geopolítica, e não econômica.

O governo argumenta que isso não é forma de se tratar um aliado estratégico que luta contra o narcoterrorismo. Provavelmente foi um desejo de esquivar-se dessa acusação que fez com que o Congresso impedisse que o projeto chegasse ao plenário para a votação, em vez de simplesmente rejeitá-lo através dos votos. Porém quaisquer que tenham sido os motivos, o liberalismo competitivo acabou fazendo com que a Casa Branca despendesse uma grande quantidade de tempo, energia e capital político limitado, incluindo o envio de vários secretários de gabinete em viagens à Colômbia, para a aprovação de um acordo referente a menos de 1% do volume de transações comerciais dos Estados Unidos.

Sugerir que a diplomacia comercial bilateral e regional por todo o mundo empacou seria tirar conclusões exageradas com base na experiência dos Estados Unidos. Algumas outras grandes potências comerciais estão enfrentando menos dificuldades para a negociação de acordos. Mas os acordos envolvendo uma liberalização mais profunda e ampla, especialmente aqueles com países em desenvolvimento, continuam sendo uma minoria ameaçada.

A Comissão Européia, após um prolongado hiato, retomou as negociações bilaterais e os acordos comerciais regionais integralmente no ano passado. Os seus primeiros alvos foram a Coréia do Sul, a Índia e a Associação das Nações do Sudeste Asiático. A União Européia conta com certas vantagens em relação aos Estados Unidos na hora de concluir os acordos, embora tais vantagens façam com que os pactos sejam mais estreitos e superficiais. Em especial, os produtores rurais da União Européia tendem a ser menos competitivos do que os seus congêneres norte-americanos, o que significa que há menos interesse em assegurar mercados agrícolas estrangeiros abertos, e a política é freqüentemente mais fácil de administrar, já que é menos comum que a Europa seja tida como uma potência hegemônica ameaçadora.

A União Européia diz que espera concluir negociações com Seul até o final deste ano. A questão mais complicada são as regulamentações da indústria automotiva coreana, que, segundo os fabricantes de veículos europeus, são protecionistas. Este mesmo problema tem atrapalhado as negociações entre Estados Unidos e Coréia do Sul. Mas sem dúvida a preocupação sul-coreana em relação ao acordo com os Estados Unidos está se estendendo às conversações com Bruxelas, que estão bastante atrasadas.

Além dos carros, o maior problema é que, talvez incomodada pela sugestão de que teria cedido demais nas negociações com Washington, Seul está oferecendo a Bruxelas um tratado menos generoso. Durante uma rodada de negociações, Ignacio Garcia Bercero, o principal negociador da União Européia, percebeu diferenças no "nível de ambição" das duas partes, e acrescentou que não seria capaz de apresentar um acordo inferior aos 27 Estados membros da união. Segundo ele, as relações comerciais com a União Européia, da ordem de US$ 10,5 bilhões, estavam recebendo um tratamento pior do que aquele dispensado aos Estados Unidos.

Mas Bercero também admitiu que, ao tentar acelerar as conversações, a União Européia subestimou a inclinação da Coréia do Sul por negociações robustas. Ele reconheceu que a primeira oferta feita por Bruxelas foi muito generosa e não deixou muito espaço para negociações.

As negociações da União Européia com a Índia estão ainda menos avançadas. Uma autoridade da União Européia diz que as chances de que haja um acordo neste ano são mínimas. "Ainda não ficou bem claro quais são as exigências indianas", diz a autoridade. Alguns dos principais interesses para companhias européias, como lojas e bancos que desejam expandir-se na Índia, ficam em setores que são os mais visados por grupos empresariais indianos que fazem fortes lobbies junto ao seu governo no sentido de manter tais setores fechados para a concorrência externa.

Um dos motivos pelos quais o governo indiano negocia com a União Européia é a tentativa de assegurar por meio de pactos comerciais a desregulamentação doméstica que ele tem dificuldade de obter unilateralmente. Por exemplo, ao permitir que serviços estrangeiros de entrega rápida de encomendas atuem livremente no país. Mas Nova Déli reclama de que precisa de algo em troca, e alega que as suas principais demandas nas conversações com a União Européia não podem ser atendidas pela comissão.

As companhias indianas de tecnologia da informação e de processamento empresarial estão entre os exportadores mais competitivos e ativos do país. Muitas das demandas dessas empresas dizem respeito ao direito de atuar na Europa e enviar equipes para lá, ainda que temporariamente. Mas tais decisões muitas vezes dependem dos Estados membros da União Européia, que dificilmente cederão a Bruxelas o controle sobre as suas políticas de imigração e de fronteiras, pelo menos no curto ou no médio prazo. "Sob o ponto de vista dos nossos parceiros comerciais, é frustrante o fato de eles não poderem obter uma resposta abrangente para esta questão", admite a autoridade da União Européia.

Enquanto isso, as tentativas da união de negociar coletivamente com a Asean estão fracassando devido à quase impossibilidade de se obter um acordo amplo e detalhado com um grupo que conta com Cingapura, uma das economias mais ricas do mundo, e com um país pouco desenvolvido como Laos.

De maneira mais geral, os economistas afirmam que as diferenças em desenvolvimento econômico e competitividade significam que a maioria dos pactos comerciais na Ásia atualmente gera mais papo e papelada do que movimentação real de bens e serviços. Sem dúvida esses acordos não estão contribuindo para avanços sérios em termos de liberalização recíproca.

O professor Baldwin observa que há uma combinação funesta de sensibilidades envolvendo as três grandes potências do Extremo Oriente.
As posições coletivas de Japão, Coréia do Sul e China refletem a somatória dos seus temores. "O Japão e a Coréia do Sul não aceitarão livre comércio no setor de alimentos caso firmem acordos com a China; os chineses temem ficar presos ao setor industrial de menos tecnologia caso façam pactos com o Japão ou a Coréia do Sul; e a Coréia do Sul tem medo de ser competitivamente esmagada entre Japão e China caso firme um pacto com o Japão", diz ele. "Essa combinação gerou uma paralisia geral". O Japão e a China estão firmando separadamente diversos acordos bilaterais com outros países da região, mas muitos desses acordos têm amplitude limitada.

No fim das contas, especialmente se a chamada rodada de Doha de negociações comerciais multilaterais continuar sem chegar a lugar algum, o temor de que outros países obtenham uma vantagem sobre Washington ao assinarem os seus próprios acordos pode fazer com que o Congresso retorne à mesa de negociação.

"Outros países estão se movimentando, e o impacto sobre os Estados Unidos é evidente, já que a partir de agora perderemos fatias do mercado", afirma Portman.

Mas também ficou claro que a implementação passo a passo da liberalização comercial envolve um percurso por uma estrada bem mais acidentada do que a princípio se pensava.

*Anna Fifield contribuiu para esta matéria.

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