Não falamos das emendas

Luna Bouzada Flores Viana*

O grande desafio de escrever sobre as emendas parlamentares é não cair na armadilha dos denuncismos nem do emaranhado de termos técnicos do orçamento, que apenas afasta o interesse das pessoas. Entretanto, precisamos "falar das emendas", superando o dialeto da tecnocracia e mostrando que o aumento gigantesco dos recursos alocados por meio de emendas parlamentares está prejudicando a democracia e a capacidade de investimento público para resolver os problemas sociais.

As emendas parlamentares são como o Bruno do filme Encanto. Mesmo parecendo tão certas (afinal os parlamentares captam as demandas reais e permitem o alcance dos recursos a situações concretas de necessidade), elas são tratadas como algo que não faz parte da família (investimento público), mas de uma premonição de erosão da democracia e do quebrantar do país ao toma lá dá cá.

As fragilidades políticas do país e as disputas entre Congresso e Poder Executivo levaram à situação atual de regulamentação das emendas parlamentares na Constituição Federal. Em 2021, R$ 33,4 bilhões foram comprometidos/empenhados para a execução obrigatória por meio de emendas parlamentares. A título de comparação, esse valor representa 51% do total pago pelo Governo Federal para o custeio de medicina diagnóstica e assistência hospitalar no ano de 2020.

Será muito difícil ter um debate e uma proposta para reequacionar a dinâmica das emendas parlamentares e a capacidade de investimento público, já que tanto governo quanto oposição estão sendo favorecidos. Além do mais, é um tema - orçamento público - que possui pouca capacidade de mobilização social, para além das demandas específicas de grupos da sociedade. É melhor fazer de conta que elas não existem, apesar de estarem alterando significativamente a rotina da casa.

As emendas parlamentares são recursos adicionados, dentro de um limite disponível, por cada parlamentar, bancadas estaduais, pelo relator do orçamento e pelas comissões à proposta de orçamento enviada pelo Ministério da Economia. O orçamento estipula todas as despesas do Estado Brasileiro para o ano. Uma vez que temos o teto de gastos, os recursos alocados com emendas competem com a capacidade de expansão de outras despesas.

Só que o processo atual de definição e transferência está fragmentando os recursos, favorecendo paroquialismos e inviabilizando a capacidade de investimento e custeio de maneira mais estruturada. O valor médio de propostas de convênios financiados por emendas individuais é de aproximadamente R$ 370 mil. Valor insuficiente para a viabilização de projetos estruturantes de infraestrutura e mesmo de custeio de unidades.

Alguns ministérios, como o Ministério da Saúde, principal impactado pelas emendas, adotaram estratégias para convergir as emendas com os programas da pasta, mas dado o fluxo de recursos, foi criada a estratégia de incremento dos recursos de custeio para unidades hospitalares e unidades de atenção básica. Para quem achava que financiar custeio não atrairia o interesse dos parlamentares (uma vez que não tem festa de inauguração), essa alocação tem sido a mais utilizada junto com as transferências especiais diretas (recursos livres para Estados e Municípios), ambas representam 63% do valor pago entre 2015 a 2022. Esses recursos reforçam os caixas de municípios e estados, e no caso do incremento dos recursos para o custeio hospitalar, a sua maioria é indicada para hospitais filantrópicos.

Municípios de pequeno porte têm recebido uma verdadeira enxurrada de recursos de incremento de recursos para atenção básica e hospitais filantrópicos têm sido beneficiados com recursos significativos. Após sete anos de execução, é importante avaliar o recebimento desses recursos pelos beneficiados e se estão, de fato, gerando melhorias na atenção básica e na gestão hospitalar. Outra destinação preferida pelos parlamentares é o financiamento de veículos, ambulâncias e tratores, uma necessidade cotidiana dos municípios, mas cujo monitoramento é desafiador.

Por meio das emendas, os parlamentares podem viabilizar pequenos investimentos que fazem diferença na vida das pessoas. Por outro lado, a fragmentação do investimento neste modelo de "balcão de demandas" leva a ruas asfaltadas pela metade, sistemas de saneamento sem sistemas de drenagem, multiplicação de Unidades Básicas de Saúde sem capacidade de equipamento e manutenção, dentre outros malfeitos que qualquer observador atento capta. A lógica das emendas parece ser um contraponto ao modelo de planejamento e execução tradicionais do Governo, de "cima para baixo", o qual possui diversas fragilidades, principalmente o de não responder a demandas específicas de grupos e organizações

Entre 2015 a 2022, R$ 119,8 bilhões foram empenhados ou reservados orçamentariamente para as emendas, mas destes, apenas R$ 47,1 bilhões foram pagos. O baixo nível de pagamento reflete um problema preexistente, que as emendas apenas estão agravando. Há um problema estrutural da administração pública brasileira de entraves para a viabilização dos convênios e o comprometimento de recursos com projetos cadastrados sem planejamento, com pouca aderência às necessidades locais e não adequados à capacidade operacional dos municípios. Os recursos ficam imobilizados para ações que não acontecerão, enquanto outros programas como cirurgias eletivas e transporte escolar não possuem disponibilidade orçamentária.

Assim, o que poderia ser uma solução para maior resposta às necessidades locais, apenas acentua problemas que já existiam nas transferências do governo federal e pode estar criando novos problemas.

Está posto um paradoxo de falta de recursos para investimentos públicos, mas um crescimento vertiginoso de recursos para as emendas parlamentares, que aumentaram em 10 vezes o seu valor entre os anos de 2015 e 2021 — de R$ 3,3 bilhões para R$ 33,4 bilhões empenhados. Este valor é muito aquém em relação às necessidades de investimentos do Brasil. Somente em infraestrutura estima-se que o montante necessário seria de R$ 736 bilhões.

Por meio de pactos nacionais, ao invés de cada um ficar "puxando a sardinha para o seu prato", poderíamos alocar os recursos para fazer bancos de projetos para concessões e, obtendo alavancagem dos recursos, investir em gargalos imediatos (reformas e modernizações), ter planos ambiciosos de educação de jovens e adultos, ou seja, utilizar os recursos para ações estruturantes que viabilizem uma trajetória de desenvolvimento do país.

Enquanto fizermos de conta que o Bruno não existe e não falarmos dele, apesar de sua influência na rotina da casa, continuaremos a perder as capacidades e oportunidades que se apresentam para o Brasil ser um país melhor para todos e todas.

*Luna Bouzada Flores Viana é integrante da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, doutoranda em administração.

**Esse texto é fruto de parceria entre a Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental (ANESP) e a Coluna Diálogos Públicos.