TCU, Governo e Congresso autorizam MPU a gastar acima do teto em 2020
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Resumo da notícia
- Projeto de lei proposto pela Presidência e aprovado pelo Congresso permitiu uma elevação no orçamento do MPU acima do seu teto de gastos deste ano.
- TCU diz que não houve furo do teto, mas o restabelecimento de orçamento cortado indevidamente quando a emenda do teto dos gastos entrou em vigor.
- Após Emenda 95 excluir créditos extraordinários de 2016 da base de cálculo do orçamento de 2017, MPU obteve do TCU direito de receber a diferença.
- Servidores públicos ouvidos afirmam que, por mais justa que seja a demanda do MPU, ela afronta a letra da Constituição e pode gerar precedente.
- Proposto pela Presidência da República, projeto que paga diferença ao MPU foi aprovado no Congresso sem passar por discussões ou questionamentos.
- "Em vez de garantir correções às carreiras com mais poder de lobby, deveríamos abrir discussão sobre a rigidez do teto", avalia um dos ouvidos.
Uma série de decisões envolvendo as cúpulas dos Três Poderes tornou possível contornar a regra do teto dos gastos públicos em favor de categorias no centro do poder.
O Congresso Nacional aprovou um projeto de lei proposto pela Presidência da República autorizando que o Ministério Público da União (MPU) tenha um orçamento maior do que o seu teto de gastos neste ano. A operação contou com o aval do TCU (Tribunal de Contas da União) — que autorizou o pagamento de um valor referente a auxílio-moradia de 2016 retirado do orçamento do MPU em 2017 e 2018 com base na emenda constitucional 95.
O TCU, em sua decisão, diz que não houve furo do teto, pois era restabelecimento de orçamento cortado indevidamente. Servidores públicos dos Três Poderes que acompanharam o processo, contudo, afirmam que, por mais justa que seja a demanda do MPU, ela afronta a letra da Constituição.
Parte do recurso foi garantido pela lei 14.050/2020, sancionada por Jair Bolsonaro (sem partido), no dia 26 de agosto. Ela prevê a abertura de crédito suplementar no valor de R$ 166,8 milhões em favor do MPU — composto pelo Ministério Público Federal, Ministério Público Militar, Ministério Público do Trabalho e o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.
"Essa lei representa um descumprimento da emenda do teto dos gastos. O Congresso não poderia tê-la aprovado por que é inconstitucional", afirma o professor de Direito da Universidade Federal de São Paulo, Danilo Tavares, especialista em Direito Administrativo e Econômico.
Mas a própria administração do Supremo Tribunal Federal, corte que pode vir a ser provocada para julgar a constitucionalidade da operação, pegou carona no pedido do MPU. O acórdão do TCU estendeu ao STF a autorização para aumentar seu teto com base na recomposição de valores de auxílio-moradia.
Os recursos do MPU serão usados na construção de sedes para o MPF em três estados, despesas médicas e odontológicas de servidores, com pessoal e com a "defesa do interesse público no processo judiciário". Fontes na PGR afirmaram que isso vai incluir o pagamento de gratificações por acumulação de ofícios.
"A questão não é o recurso em si, uma vez que demandas como as das reformas em Procuradorias Regionais da República são mais do que justas. Mas, mesmo assim, isso vai de encontro ao texto da emenda 95 em momento de grave crise econômica", afirma um subprocurador-geral da República ouvido pela coluna.
"Em vez de garantir correções às carreiras de Estado com mais poder de lobby, deveríamos abrir uma discussão ampla sobre a rigidez do teto imediatamente", avalia.
Para críticos ouvidos pela coluna, a discussão não é sobre o pleito do MPU de recomposição do orçamento ser correto, mas se decisões similares ficarão restritas às instituições cujas chefias são bem relacionadas na República ou valerão para outros casos.
"Um dos grandes debates na época da aprovação da regra do teto dos gastos, em 2016, era que, em um ambiente de restrição, quem fosse mais organizado e mais próximo do poder, como os órgãos do sistema de Justiça, teriam mais facilidade para ver seus direitos efetivados", afirma uma advogada que atua nessa questão junto às cortes superiores.
Vamos ao caso:
Problema começa com o auxílio-moradia para procuradores em 2016
O auxílio-moradia foi criado para condições bem específicas, mas acabou se tornando instrumento para compensar a defasagem salarial de magistrados e procuradores. Para garantir esse pagamento, o ministro do STF Luiz Fux concedeu uma liminar em setembro de 2014.
Para organizar esse pagamento, o Congresso decidiu, no final de 2015, que as instituições deveriam pagar o valor através da rubrica "Ajuda de Custo para Moradia". Para isso, o governo editou, em janeiro de 2016, a Medida Provisória 711 - que abriu crédito extraordinário para o pagamento de auxílio-moradia e, em troca, cancelou rubricas no mesmo valor.
Ao fazer isso, a MP cortou em rubricas da atividade-fim do órgão para atender a uma despesa de pessoal que não seria permanente, com condições impostas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2016 e pela lei 13.242/2015. No caso do MPU, R$ 106,6 milhões foram cancelados em "Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário" e recolocados no auxílio-moradia.
Quando a Emenda Constitucional 95 foi promulgada pelo Congresso Nacional, em 15 de dezembro de 2016, o Orçamento do ano seguinte passou a ser o do ano anterior corrigido pela inflação. A nova regra também deixou claro que créditos extraordinários de 2016 não entrariam na base de cálculo do orçamento do ano seguinte.
Sentindo-se prejudicada, o MPU reclamou que créditos suplementares, não extraordinários, deveriam ter garantido o orçamento do auxílio-moradia de 2016. Para o PGR, o valor estava antes em seu orçamento sob outra forma.
"A Emenda Constitucional 95 veio exatamente para não autorizar a reposição do que foi cortado da atividade-fim. E a isso se dá o nome de teto de gastos. Abrir essa porteira significa acabar com o dispositivo", afirma um membro do MPF, que defende o uso do crédito extraordinário como instrumento.
Fux revogou sua liminar em novembro de 2018, após o então presidente Michel Temer sancionar reajuste dos ministros do STF - referência salarial para outras carreiras de Estado. "Ao cassar sua própria liminar, Fux comprovou que a situação era de crédito extraordinário para uma situação excepcional", afirma um procurador.
Decisão do Tribunal de Contas permite aumento no orçamento
Em 2019, o procurador-geral da República, Augusto Aras, questionou isso no Tribunal de Contas da União. Defendeu que havia sido cometido um erro e solicitou que o valor do auxílio-moradia de 2016 fosse computado para fins de cálculo do teto de gastos de 2017 e dos anos seguintes.
Usar o formato de créditos extraordinários, de natureza emergencial, para pagar uma despesa corriqueira como auxílio-moradia foi visto como equivocado pelo TCU. O tribunal, portanto, considerou que era uma despesa paga e a considerou como referência para o cálculo do teto.
Os ministros do TCU também estenderam a validade da decisão para o Poder Judiciário da União após pedido da administração do STF.
Posteriormente, Augusto Aras voltou ao TCU para reclamar que o governo federal se recusava a entregar a diferença relativa aos anos de 2017 e 2018, de acordo com documentos do caso.
O Ministério da Economia disse que isso não seria possível e que se fosse admitido o acúmulo de "saldos não utilizados" de exercícios anteriores, o teto de gastos e o teto orçamentário seriam excedidos, segundo registro do TCU. E que a União já havia transferido recursos para o MPU nos três anos posteriores à aprovação do teto dos gastos além dos limites do teto orçamentário - ação permitida pela emenda 95 para adaptação à nova regra.
A PGR retrucou que o pedido não desrespeitava o teto e estava apenas buscando recursos que seriam transferidos se não tivessem errado no cálculo em 2016.
O Ministério da Economia afirmou ao TCU que isso abriria um precedente para que outros órgãos buscassem elevação do teto orçamentário e do teto de gastos.
Bruno Dantas, ministro do tribunal, relator do caso, decidiu a favor da PGR. Afirmou que não se trata do direito a "acumular saldos não utilizados", mas sim de usar o limite de gastos correto. "O Poder Executivo não está aportando novos recursos ao MPU, mas recompondo o que lhe foi subtraído", afirmou em despacho de 3 de julho.
Com isso, o MPU teve elevação orçamentária e do teto de gastos com a inclusão do montante de R$ 228,5 milhões neste ano, incluindo o montante de 2017 e 2018 excluído pela emenda 95 anteriormente.
Guedes manda ofício à Presidência, que pede para Congresso elevar orçamento
O ministro Paulo Guedes propôs abertura de crédito suplementar no valor de R$ 166,8 milhões para cumprir a decisão do TCU em ofício de 31 de julho deste ano, enviado ao presidente Jair Bolsonaro.
Em sua exposição de motivos a Bolsonaro, Guedes frisou: "cumpre informar que as alterações ampliam o montante de despesas primárias do Ministério Público da União de 2020 em valor superior ao seu limite individualizado do exercício".
Mas diz que o TCU afirmou que ao dotar o MPU com quantias referentes a 2017 e 2018 no orçamento vigente, isso não deve ser considerado para cálculo do limite de gasto do órgão no exercício posterior. "Portanto, ao não considerá-las no cálculo para o exercício de 2021, não se trata de ampliar o seu limite deste exercício, mas unicamente de permitir que o órgão possa utilizar parte dos limites que não lhe foram disponibilizados nos exercícios de 2017 e 2018."
O ministro da Economia também disse que a proposta orçamentária manterá inalterada os limites globais do teto de gastos, porque os recursos vão vir da reserva de contingência. A emenda 95 diz, contudo, que não basta o teto de gastos, mas cada instituição deve obedecer a seu teto orçamentário individualizado.
Com isso, a Presidência da República enviou ao Congresso Nacional, no dia 5 de agosto, um projeto de lei para abertura de crédito suplementar a fim de elevar em R$ 166,8 milhões o orçamento do MPU ainda este ano.
Ressalte-se que os parágrafos 5º e 6º do artigo 107 da emenda 95 afirmam que "é vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o montante total autorizado de despesa primária sujeita aos limites de que trata este artigo" e que "na base de cálculo e nos limites estabelecidos" não se incluem "créditos extraordinários".
"Gasto realizado em um ano calendário, em particular de crédito suplementar, deveria respeitar o limite do teto de gastos, mesmo sendo uma decisão extemporânea", afirma Guilherme Mello, professor de Economia da Unicamp e diretor do Centro de Estudos de Conjuntura e Política Econômica. Crítico ao teto, ele avalia que "Guedes expôs claramente que esse é um gasto que rompe o teto, mas vai se amparar na decisão do TCU e na votação do Congresso se questionado".
Projeto tramita sem passar por discussão ou questionamentos
O texto tramitou como Projeto de Lei do Congresso Nacional n° 23, de 2020. O parecer do relator, deputado federal João Roma (Republicanos-BA), foi favorável ao projeto. Apoiou a aprovação, na forma proposta pelo Ministério da Economia, "considerando a constitucionalidade".
O parecer de Roma foi aprovado em uma sessão conjunta remota da Câmara e do Senado, sem apresentação de emendas. A votação foi simbólica. Não há registros, no site do Congresso Nacional, de debates sobre a constitucionalidade da proposta ou se ela fere ou não a emenda do teto dos gastos.
A discussão deveria ter passado antes pela Comissão Mista de Orçamento. Porém, com a pandemia da covid-19, foi ao plenário diretamente. A oposição não se manifestou a respeito no processo.
O parecer aprovado pelos parlamentares reproduz argumentos da mensagem do Ministério da Economia, que se baseia no texto do Tribunal de Contas da União, que concorda com as demandas da Procuradoria-Geral da República, nas quais o Supremo Tribunal Federal pegou carona.
Diz que o crédito de R$ 166,8 milhões representa parte dos R$ 228,5 milhões a serem acrescidos ao órgão em razão da decisão do TCU para o MPU quanto a 2017 e 2018. E reproduz a justificativa do tribunal de que a alocação da despesa de auxílio moradia em 2016 na forma de crédito extraordinário aconteceu por conta de "equívoco e da urgência de criação de crédito".
Uma fonte que atua na área de orçamento na Câmara dos Deputados defendeu que a questão está em um limbo de interpretação. De um lado, o TCU afirma que o que está errado desde o princípio é o cálculo do teto. E, por isso, o MPU tem direito ao retroativo de 2017 e 2018 sem que isso fure a regra.
Do outro, que não importa a existência de direitos antigos, pagar recursos relativos a créditos extraordinários de 2016 seria furar o teto. E abrir caminho para que outros peçam o mesmo.
Abertura de precedente para todos ou justificativa para passar a boiada?
Ouvidos pela coluna afirmam que, nesta história, o mais importante é entender o que pode acontecer. Isso levará a outras áreas do Estado brasileiro a buscarem antigos direitos para conseguir aumentar seu teto?
"O grande problema é se o TCU se tornar um balcão onde as instituições que têm poder de lobby podem pedir para terem seus problemas atendidos", afirma uma fonte do poder público que acompanha de perto a questão.
Para uma parcela dos críticos, ao limitar novos investimentos, o teto de gastos impede o crescimento da economia e, portanto, da própria arrecadação. O que pode levar ao colapso do que supostamente nasceu para resolver: as contas públicas.
"O teto sempre esteve condenado. Mas a ideia era constranger os gastos", afirma outra fonte no Congresso. Ironicamente, a regra vai sendo dilapidada de cima para baixo, uma vez que a população mais pobre conta com menos poder de contornar a Constituição. População que sente os efeitos de cortes na Saúde, na Educação e nas políticas de moradia, por exemplo.
O limite do teto de gastos está suspenso este ano apenas para ações e programas ligados ao combate à covid-19. Para as demais áreas, tudo continua como antes.
