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Democracia e Diplomacia

OPINIÃO

Texto em que o autor apresenta e defende suas ideias e opiniões, a partir da interpretação de fatos e dados.

O que esperar da diplomacia para o século 21?

Treliça de Athos Bulcão, na Sala de Tratados do Itamaraty - Marcos Vinícius Bessa/AIG-MRE
Treliça de Athos Bulcão, na Sala de Tratados do Itamaraty Imagem: Marcos Vinícius Bessa/AIG-MRE
Democracia e Diplomacia

Coluna é voltada ao debate de como construir uma política externa conforme aos valores e interesses do Brasil, em linha com os princípios constitucionais do país. Dialoga com o Programa Renascença, projeto de construção coletiva de uma política externa pós-Bolsonaro, com a participação de diplomatas, outros servidores públicos e diferentes atores sociais, coordenado pelo Instituto Diplomacia para Democracia, instituição sem fins lucrativos. O espaço da coluna estará aberto a diferentes vozes brasileiras para debater aspectos importantes para definir a inserção internacional do Brasil, a projeção de sua identidade e a promoção de seus valores democráticos. Entre os temas a serem tratados estão a redução das desigualdades, o desenvolvimento sustentável, a integração regional, a solidariedade internacional, o universalismo, a participação social e a modernização das instituições que conduzem nossa diplomacia

Colunista do UOL

21/07/2021 14h31

Por Felipe Estre*

Em fins do século 19, às margens do rio Nilo, moradores locais encontraram curiosas placas de argila nas ruínas da antiga cidade egípcia de Amarna. Assim que chegaram em mercados de antiguidade, as placas chamaram a atenção de arqueólogos, que rapidamente iniciaram escavações na região.

Os mais de 300 itens então encontrados, datados entre 1350-1330 a.C., tornaram-se uma das mais importantes descobertas daquele século: condensam enorme riqueza de informações sobre as relações entre o Reino do Egito e seus vizinhos.

Esse verdadeiro "Departamento de Correspondência do Faraó" é um registro até pouco ignorado, mas inestimável para as relações internacionais: as placas condensam mais de 300 correspondências diplomáticas, que permitem conhecer com riqueza de detalhes a dinâmica política do Oriente Próximo. São o primeiro registro conhecido do que poderíamos chamar de diplomacia.

O que chamamos de diplomacia moderna, contudo, é uma invenção bem mais recente. Suas origens podem ser identificadas na Península Itálica, ao final do século 15. A enorme insegurança das cidades-estado italianas —ricas, porém pouco protegidas— tornou imperativa a constituição de uma rede ágil e contínua de comunicação. A proximidade das cidades, que compartilhavam o mesmo idioma e religião, mostrou-se o local ideal para o nascimento das primeiras embaixadas permanentes.

O próximo passo na evolução da diplomacia moderna pode ser encontrado na França do século 16. Em 1589, o Rei Henrique 3º atribuiu ao seu secretário Louis de Revol a responsabilidade por concentrar as relações da França com as demais entidades políticas. Está aí o embrião do Ministério das Relações Exteriores. Contudo, nos tempos de Richelieu, essa era uma atribuição pessoal, em nada se parecendo com uma burocracia nos moldes atuais. Será apenas no início do século 18, nos anos finais do reinado de Luís 14, que será formada uma estrutura mais especializada, responsável pela abundante correspondência diplomática entre a França, grande poder da época, e os demais estados.

Em meados do século 18, a maioria dos estados europeus já possuía estrutura semelhante. A Secretaria de Negócios Estrangeiros de Portugal foi criada em 1736; o Foreign Office Britânico foi dos últimos a surgir, em 1782; nos Estados Unidos, nasce em 1789 o Departamento de Estado; nas décadas seguintes, China, Japão, Turquia seguem o modelo. O Brasil herdou de Portugal essa estrutura. Contudo, ela em nada se parecia com o Itamaraty dos dias de hoje.

Até fins do século 19, os Ministérios das Relações Exteriores eram estruturas bastante reduzidas e pouco burocratizadas. Além disso, havia rígida separação —não apenas funcional, mas também socia— entre os funcionários do ministério no país e os diplomatas servindo no exterior. Os primeiros eram servidores públicos que lidavam essencialmente com a correspondência externa. Já os diplomatas eram membros da elite que compartilhavam de um ethos aristocrático, financiavam com recursos próprios suas moradias no exterior, e muitos passavam anos sem retornar ao país de origem.

Era também comum que os representantes no exterior fossem divididos entre o serviço diplomático e o consular. A depender do tamanho do estado, havia até mesmo um serviço comercial especializado.

Apenas no início do século 20 as instituições como as que hoje identificamos como Ministérios das Relações Exteriores de fato começam a se formar. Em 1904, a Noruega destaca-se como pioneira na modernização ao juntar na mesma estrutura os funcionários do estado e os diplomatas no exterior. Mais do que isso, começa a haver um movimento de afastamento do modelo personalista de lidar com negócios estrangeiros em direção a uma burocratização. Interessante notar que, não obstante seus méritos, o Barão do Rio Branco promove no Brasil movimento contrário a essa inovação administrativa ao imprimir ao Itamaraty sua liderança personalista e carismática. Será apenas na década de 1930 que o Brasil promoverá essa fusão.

Se a primeira metade do século 20 promove os últimos ajustes estruturais à diplomacia moderna, a criação da Organização das Nações Unidas em 1945 promove sua pluralização temática ao impulsionar decisivamente a diplomacia multilateral. Grandes conferências, grandes convenções, grandes negociações tornam-se atividade corriqueira, exigindo franca expansão da burocracia diplomática. A agenda diversifica-se: meio ambiente, direitos humanos, imigração, cooperação, cultura, comércio. Ainda que a primeira organização internacional - a União Internacional de Telecomunicações - tenha sido criada em 1865, houve aumento exponencial na quantidade desse tipo de instituição desde meados do século 20. A diplomacia não fica para trás, e os Ministérios das Relações Exteriores diversificam-se e especializam-se. A seleção torna-se mais exigente, e há constantes treinamentos ao longo da carreira. Departamentos regionais e seções temáticos são criados.

Desde o fim da Guerra Fria, o que se vê é uma intensificação das tendências identificadas. O descongelamento da política internacional pluraliza ainda mais a agenda e mais instituições são criadas, como a Organização Mundial do Comércio e o Mercosul. A isso, soma-se a intensificação da globalização e aceleração de inovações em transporte e comunicações. Cada vez mais atores participam da política internacional: governos municipais e estaduais, organizações não governamentais, empresas transnacionais. Não mais se pode pensar em diplomacia como atividade exclusiva de estados e de seus Ministérios das Relações Exteriores. A chamada "paradiplomacia", para bem e para mal, está aí para ficar.

O que se vê globalmente é um esforço de adaptação dos Ministérios das Relações Exteriores às tendências do século 21. Aos diplomatas generalistas, somam-se especialistas. Os processos de seleção permanecem rígidos, mas há esforço de ampliação e diversificação, promovendo seleção de mais mulheres e membros de minorias. Se, antigamente, os Ministérios dos Negócios Estrangeiros buscavam ser "leões de chácara", preservando as fronteiras do internacional, esforços de controle dos fluxos transnacionais hoje mostram-se não apenas infrutíferos, mas contraproducentes. A tendência global é que essas instituições atuem menos como protagonistas, mas como coordenadoras e facilitadoras das relações internacionais. A diplomacia do século 21 é mais diversa, mais descentralizada e mais cooperativa.

Se, como dizia Azeredo da Silveira, "a melhor tradição do Itamaraty é saber renovar-se", é imperativo que o ministério do século 21 assuma papéis de facilitação, ampliando esforços de coordenação e cooperação com os demais entre federados, com outros ministérios, universidades, centros de reflexão em políticas públicas e associações civis. Para isso, será preciso maior grau de abertura, caso contrário a inércia prevalecerá. Não nos esqueçamos de que diplomatas são, antes de tudo, burocratas.

Sob a estrutura vigente, opaca e autocentrada, o silêncio dos funcionários do Ministério face à destruição promovida por Ernesto Araújo não foi surpreendente: era esperado. A resistência, onde possível, partiu da sociedade civil; somente muito adiante o Senado se posicionou. Parece seguro dizer que, tornando mais porosa e democrática a diplomacia brasileira, melhor protegeremos seu acumulado histórico e mais equipada estará para contribuir com os novos e diferenciados atores e desafios das relações internacionais contemporâneas.

* Felipe Estre é doutorando em relações internacionais pela USP e King's College London e pesquisador da Rede de Segurança e Defesa da América Latina (Resdal)

** Este texto não reflete, necessariamente, a opinião do UOL