O que as queimadas na Amazônia têm a ver com a economia e por que as eras Dilma e Bolsonaro fogem à regra

O aumento das queimadas na Amazônia no governo Bolsonaro - quase o dobro em relação a 2018 - foge a uma regra verificada em outros anos de recorde de incêndios, segundo pesquisas acadêmicas e cientistas ouvidos pela BBC Brasil News. Desta vez, a alta não acompanha mudanças de ciclos econômicos ligados à valorização do preço de matérias-primas, como carne de gado e soja, ou a uma corrida para comprar terras em momentos de incerteza na economia.

Esses fatores foram determinantes em anos de pico de desmatamento, como 1995 e 2004, mas não são constatados no atual aumento dos incêndios na região amazônica, segundo os especialistas.

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Uma exceção semelhante ocorreu no fim do governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) e, principalmente, no começo do primeiro mandato de Dilma Rousseff (PT), quando essas variáveis econômicas deixaram de impactar os incêndios por alguns anos. Naquele momento, porém, a quebra da ligação entre queimadas e economia foi positivo. Apesar do aumento no valor das matérias-primas, a taxa de derrubada de árvores caiu durante quatro anos seguidos, até chegar ao mínimo histórico, em 2012.

Dois fatores levaram à inversão da regra naqueles anos, segundo as pesquisas: restrição de crédito a produtores infratores e melhoria na fiscalização do Ibama.

Na atual crise das queimadas, ainda não há conclusão definitiva sobre o aumento no desmate, mas já se sabe que não há alterações significativas nos preços de matérias-primas, nem foi constatada uma corrida por terras - fatores apontados como importantes nos outros picos.

"Desde meados dos anos 2000, há dezenas de pesquisas acadêmicas mostrando a relação entre preço do boi e da soja e devastação na Amazônia. Entre 2010 e 2012, mesmo com esses produtos em alta, o desmate diminuiu depois de barrar o crédito rural a criminosos ambientais", afirmou o engenheiro florestal Paulo Barreto, do Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia (Imazon), que estuda a relação de commodities e desmatamento há cerca de 15 anos.

"Desta vez, não houve mudanças significativas no preço dos produtos ou na economia, e a crise do ano passado continua igual. Mesmo assim, as queimadas, que já estavam em tendência de alta, pioraram. Como recentemente não houve mudança na concessão de crédito a infratores, essa aceleração tem a ver com a ineficiência da fiscalização e punição de infratores", disse Barreto.

Do começo do ano para cá, as ações de autuação dos órgãos ambientais não deram mostras de melhora - pelo contrário, mesmo com a alta nas queimadas, o número de multas do Ibama em 2019 caiu a menos de um terço do ano passado, como mostrou a BBC Brasil News. Outro fator para a piora nas queimadas está na troca de profissionais em postos importantes dos órgãos ambientais, apontaram os especialistas.

No caso do governo Dilma, em 2012, uma decisão política foi também a principal responsável pelo desmatamento ter voltado a subir naquele ano, numa tendência de alta até hoje. "Na época, o problema foi a mudança no Código Florestal, que perdoou multas para quem tivesse desmatado e criou uma sensação de impunidade, tendo reflexo nas taxas de desmatamento", afirma o biólogo americano Philip Fearnside, do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia (Inpa), que vive em Manaus e estuda o impacto humano na floresta desde 1974.

Ao longo dos anos, em muitos momentos a alta das queimadas acompanhou a economia - uma tese que aparece em dezenas de estudos, embora haja uma corrente de pesquisadores do agronegócio que a conteste. O problema se agrava porque os recursos destinados a ações de Brasília e dos Estados, como mostram as pesquisas, nunca foram suficientes para coibir o desmate ilegal.

A economia e as queimadas

Em anos de queimadas recorde, como 1995 e 2004, esses fatores econômicos (valor das matérias-primas e especulação fundiária provocada por incerteza na economia) tiveram papel relevante para o desmatamento, mostram os estudos.

"O preço elevado desse produtos, principalmente do boi, estimula produtores a derrubarem a mata por acharem que vão ganhar duplamente. Primeiro, vendendo a madeira e, depois, ao fazer pasto num momento que acham que é vantajoso", afirma o biólogo Fearnside. "Muitos, ainda, vendem a terra desmatada. Esse é um padrão constatado em vários momentos, e piora quando a expectativa é de que não vai haver punição."

A análise dos fatores econômicos ao longo dos anos ajuda a reconstituir as razões pelas quais 325 mil km² de floresta tropical (quase uma Alemanha) foram ao chão desde 1994, segundo dados do Programa de Monitoramento da Floresta Amazônica Brasileira por Satélite (Prodes), do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe).

E mostra que, diferentemente do que dizem integrantes do governo Bolsonaro - como o general Augusto Heleno, ministro-chefe do Gabinete de Segurança Institucional -, os incêndios na região amazônica (que quase dobraram em relação a 2018) não têm a mesma causa "todos os anos".

O maior pico da série histórica do desmatamento, em 1995, está relacionado ao início do Plano Real, que acabou com a hiperinflação e aumentou o poder de consumo dos brasileiros. Houve uma corrida por ativos reais - no caso da Amazônia, terras. E a especulação fundiária (compra de terras a preço baixo, desmatamento e queima para fazer pasto e depois vender) explodiu na floresta. Assim, principalmente por essa razão, o ano de 1995 é até hoje aquele em que mais árvores foram derrubadas na região amazônica - 29 mil km2, quase uma Bélgica.

"Em 1995, a expectativa da queda da inflação teve como reflexo uma busca enorme por terras. E quem comprou não investiu em adubos ou na recuperação de pasto degradado. Foi uma explosão de desmatamento", disse Fearnside, que fez parte do grupo de cientistas ganhadores do prêmio Nobel da Paz em 2007, pelas pesquisas sobre o aquecimento global do Painel Intergovernamental para Mudanças Climáticas (IPCC).

"Foi uma corrida por direito de propriedade. O dono desmata para mostrar que está, entre aspas, produzindo na terra. E depois vai atrás de regularização. É um problema estrutural na Amazônia até hoje", complementou o economista da Universidade Federal do Rio de Janeiro Carlos Eduardo Young, especialista em meio ambiente.

Nos anos seguintes, entra em cena o que, para uma corrente numerosa de cientistas, seria uma tônica dos cortes na floresta: o vínculo entre a derrubada de árvores e o preço das commodities (produtos com baixo grau de transformação), especialmente carne bovina e soja.

Entre 1997 e 2002, o desmatamento só cresceu - assim como o preço das matérias-primas, com destaque para o gado. Desde os anos 1970, as áreas desmatadas na Amazônia são ocupadas principalmente para fazer pasto (entre 70% e 80% dos cortes são para esse fim, estimam o Inpe e o projeto MapBiomas - e essa é uma área em crescimento).

"Fiz a primeira pesquisa sobre isso com dados de 1997. Nos diferentes estudos, a probabilidade estatística de as variáveis não serem relacionadas é sempre baixa", disse Paulo Barreto, do Imazon, citando uma pesquisa de 2008, que aponta a ligação entre as matérias-primas e a curva de desmatamento na região. "Desde os anos 1990, área de floresta já desmatada para pasto não falta. É preciso inverter a lógica: melhorar a produtividade nos lugares onde a mata já foi derrubada. Mas o produtor só investe nisso se houver um governo que condene a derrubada ilegal. Só assim ele percebe que, se desmatar mais, vai perder."

Veio então o chamado boom das commodities, a partir de meados de 2003 - e a taxa de queda de árvores na Amazônia passou a acompanhar, ano a ano, o preço das matérias-primas. A demanda por mais produtos, vendidos principalmente à China, só aumentava - enquanto o orçamento para preservação continuou idêntico, na faixa de 0,15% do PIB (média praticamente igual desde 2003, como mostra pesquisa do economista Márcio Alvarenga Junior, da UFRJ, apresentada em julho em um congresso da Unesco).

Nessa época, as taxas de desmatamento flutuaram junto com os preços. Em 2004, no segundo ano do governo Lula, e com o gado e a soja em alta, veio um novo pico - foram ao chão 27 mil km², a segunda maior taxa até hoje. Um estudo de um pesquisador do Instituto de Pesquisa de Econômica Aplicada (Ipea), publicado em 2010 com dados de 457 municípios da região amazônica, mostra como a curva do desmatamento segue em grande parte a das matérias-primas. O trabalho demonstra ainda como um aperto na fiscalização resultou em melhorias para a mata no fim da década.

Além do alto preço das commodities, o pico de 2004 está relacionado a mais especulação fundiária na chegada do novo governo, segundo os especialistas. "Foi um processo também relacionado à incerteza, muita gente correu de novo para comprar terras, desmatar e revender", afirma Barreto, do Imazon.

Nos anos seguintes, o alívio: entre 2005 e 2012, o desmatamento na Amazônia quase só caiu. Os governos de Lula e Dilma Rousseff e seus respectivos ministros comemoraram, atribuindo a queda à sua política ambiental. De fato, segundo os cientistas, algumas boas decisões em relação à sustentabilidade foram tomadas, como o programa de combate ao desmatamento da Amazônia (PPCDAm), novas unidades de conservação e maior coordenação com os governos estaduais. Mas o momento da economia não pode ser desprezado na análise sobre a queda no desmatamento, e tem um papel maior do que os governos anunciam.

Essa melhoria pode ser dividida em dois períodos, segundo especialistas ouvidos pela BBC News Brasil. Primeiro, em meados do governo Lula, de 2005 a 2008, a queda no desmatamento resulta mais de questões de mercado do que das ações governamentais. Como mostra o gráfico acima, a curva do corte de árvores acompanha a baixa no preço das commodities (soja caiu 40% e carne de gado, 19%). "Além disso, o valor do Real aumentou muito, na comparação com o dólar. As exportações ficaram menos lucrativas para os latifundiários, pois eles gastam em reais, enquanto o lucro de exportações vem em dólares", explica Fearnside. "Essa queda foi muito mais isso do que a fiscalização. A mudança só veio depois."

A virada

Começa então um momento virtuoso no combate aos cortes de árvores, a exceção à regra de, até então, ver o desmatamento colado ao preço das matérias-primas. Os preços do boi e da soja voltaram a subir e, a julgar pelo que se via até então, a tendência seria que mais mata fosse ao chão. Mas não foi o que aconteceu. Em um movimento oposto, o desmatamento desta vez não disparou.

Foi quando mostrou-se viável, como definem pesquisadores, o "descolamento" da lógica de que preço alto de commodities como carne de gado e soja leva necessariamente a desmatamento. Entre 2008 e 2012, o corte de árvores na Amazônia caiu 64% e chegou à melhor taxa da história.

As ações que levaram à melhoria, como disseram os cientistas, tiveram como alvo o bolso dos desmatadores: menos dinheiro a quem derruba ou deixa derrubar e mais fiscalização para puni-los.

A presença dos fiscais do Ibama se fez sentir. Em 2009, o número de multas aplicadas pelo órgão mais do que dobrou em relação aos anos anteriores, como mostra o estudo do Ipea citado acima, do economista Jorge Hargrave. Além disso, a fonte para criminosos ambientais minguou. Primeiro, um decreto do governo passou a proibir a compra de gado de áreas ilegalmente desmatadas.

E depois, com maior impacto, uma resolução do Banco Central proibiu a concessão de crédito rural a proprietários com multas pendentes por corte ilegal. "Atingiu o problema maior, que eram e ainda são os grandes e médios latifundiários, que mais desmatam", diz Fearnside.

Um indício do "descolamento" é que, nessa época, o preço das commodities já tinha voltado a subir. E principalmente o fato de que, embora o desmatamento caísse ano a ano, o valor da produção de carne de gado na Amazônia subia - um aumento de 52%, de R$ 9,3 bilhões em 2006, para R$ 14,2 bilhões em 2010. "Isso mostra claramente como as queimadas de hoje têm contribuição mínima para nossa economia, e como essa conversa de que é preciso derrubar a mata para ter dinamismo econômico não faz sentido", diz Paulo Barreto, do Imazon.

Queimadas estão longe, portanto, de representar produtividade, afirmam os cientistas. Barreto cita um estudo apresentado em 2017 na Conferência do Clima, em Bonn (Alemanha), que mostra como o "avanço da fronteira agrícola" - ou seja, o aumento da área desmatada na região amazônica - só acrescentou 0,013% por ano, em média, ao PIB brasileiro. "O Brasil já mostrou que o caminho para melhorar a produtividade é reduzir o desmatamento. O ganho para os produtores foi maior nas áreas em que o governo foi mais duro contra a derrubada ilegal", afirma Barreto.

O menor índice de desmatamento na Amazônia, em 2012, foi recebido com mais celebração. A então presidente Dilma Rousseff foi ao rádio para festejar a queda naquele ano - chegaria a 34% a menos do que no início do seu governo -, falando em "forte ação de fiscalização".

Mas, em meio às comemorações, o ruralismo se fortalecia - já controlava um quarto do Congresso e impôs derrotas aos ambientalistas ao tentar dificultar, por exemplo, a demarcação de terras indígenas. "Nesse momento que ainda era de experiências positivas para a mata, perdemos uma oportunidade de aumentar o número de reservas e dificultar a vida de quem quer ver a mata no chão", afirma o biólogo Fearnside. Veio uma nova virada, da qual a floresta ainda se ressente.

Sob forte pressão da bancada ruralista, foi aprovado o novo Código Florestal, sancionado por Dilma em maio de 2012. A nova lei flexibilizou as normas de proteção florestal e é apontada de forma consensual por ambientalistas como responsável pela piora no desmatamento que ocorre desde então. Na época, a senadora Kátia Abreu, uma das principais defensoras da nova lei, afirmou que "chegava ao fim a ditadura ambiental".

O perdão das multas para quem desmatou até 2008 é uma das principais queixas dos ambientalistas, por criar uma expectativa de futuras anistias e, segundo cientistas, incentiva o desmate.

Anos depois, consequências já podem ser cientificamente comprovadas: segundo um estudo dos economistas André Albuquerque, da Universidade Federal Fluminense, e Lucas Costa, da UFRJ, entre 2012 e 2017, um quinto do total do desmatamento no período foi resultado direto da alteração do Código. O prejuízo para o Brasil foi da ordem do bilhão - US$ 1,2 bilhão, no cálculo dos pesquisadores. Nesse mesmo intervalo, o desmatamento na floresta subiu 51% e não diminuiu mais.

Divergências

A tese de que há um vínculo entre os preços de matérias-primas e as taxas de desmatamento, no entanto, não é consenso entre pesquisadores. Presente em vários estudos de economistas e engenheiros florestais desde meados dos anos 2000, esse tipo de análise encontra resistência entre especialistas ligados a centros de pesquisas do agronegócio.

Para esses últimos, o aumento da área de pasto na Amazônia a partir de desmatamento ilegal é um fruto indireto da derrubada das árvores - e, portanto, como o produto fim é outro (a madeira), a correlação da derrubada de árvores com preço da carne de gado e soja não se sustentaria. "A pecuária é uma atividade que vem depois de outras extrações. A principal razão do desmatamento é a madeira, a retirada ilegal de madeiras nobres. É isso que a floresta oferece, de cara. Então, fazer uma correlação de uma atividade que vem depois, o pasto, com o preço mundial da carne, para mim, está errado", afirmou o engenheiro agrônomo Marcos Sawaya Jank, coordenador do centro de agronegócios globais do Insper, em São Paulo. "Já no que diz respeito à soja, é amplamente conhecido que o desmatamento ilegal para essa cultura tem a ver com o Cerrado e não com a Amazônia. Portanto, a meu ver apontar a correlação é um salto muito grande e difícil de comprovar."

Professor titular da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da USP (Esalq), Marcos Jank cita uma campanha lançada em 6 de setembro por representantes do agronegócio e ambientalistas, com o objetivo de combater o desmatamento ilegal. "Isso mostra como setores que muitos apontam como antagônicos se unem contra o real problema na região, que é o desmatamento para extração ilegal de madeira", disse.

As 12 entidades participantes - entre elas a Associação Brasileira do Agronegócio e o Imazon - pedem ações da área de segurança pública ligadas ao Ministério da Justiça para combater a grilagem de terras públicas. "Tem um imenso problema de ocupação de áreas públicas, terras devolutas, assentamentos, pequena produção sem controle, são essas formas que não geram produção, elas geram extração, que é a questão da madeira. Não é verdade que quem está desmatando é a pecuária, muito menos a soja."

Para Jank, a influência comprovada das oscilações do preço das commodities diz respeito apenas ao aumento da produtividade. "Aumentou a produtividade quando o preço das matérias-primas subiu, porque obviamente melhores preços levam a maiores incentivos para as pessoas produzirem mais. Foi assim no país todo, a partir de 2004. Isso, sim, está claro. Mas falar em relação desses produtos com o desmatamento, a meu ver, não se sustenta."

O cenário atual

Antes de chegar a Bolsonaro, a tendência já era de alta na derrubada de árvores da Amazônia. Em 2016, Dilma Rousseff deixou o governo como a presidente (com exceção de Itamar Franco e Michel Temer) que menos criou unidades de conservação de florestas - uma mostra, para cientistas e entidades de defesa do meio ambiente, de seu desinteresse pela questão ambiental. "Nessa época houve os grandes projetos de infraestrutura, as represas no rio Madeira e Jirau, além de Belo Monte, com pontos intensos de desmatamento e abertura de estradas", afirma o biólogo Fearnside.

Depois, sob Temer, o que já estava ruim para a floresta ficou pior - alta de 20% na taxa de desmatamento em 2018, em comparação a três anos antes. Ou seja, o combate ao desmatamento andou para trás, e atingiu o mesmo ponto em que estava no fim da década anterior.

Chega-se então ao governo atual e, com ele, a nova piora. Ainda não há pesquisas científicas conclusivas sobre as razões do aumento das queimadas neste ano, mas, como disseram os especialistas, nada indica que variáveis desse tipo estejam por trás da crise na floresta.

Nos últimos meses, houve novamente mostras de incerteza econômica em relação ao governo (a alta do preço do ouro, um ativo real, é um indício dessa insegurança), mas para os pesquisadores isso não é o suficiente para apontar como responsáveis pela crise - não foi detectada corrida por terras, por exemplo.

Para os especialistas ligados à questão ambiental, o problema é resultado de um misto de discurso do governo Bolsonaro, que desacreditou órgãos de preservação, a extinção de secretarias ligadas ao ambiente e fiscalização ineficiente - além da baixa aplicação de autuações, um exemplo apontado é o "Dia do Fogo", no sul do Pará, em que um pedido de auxílio do Ibama ao Ministério Público Federal não foi atendido.

"Há ainda muitos sinais negativos aos Estados. O governador do Acre (Gladson Cameli, do PP) chegou a dizer a madeireiros para não pagar multas ambientais do Ibama. É um ambiente de permissividade", afirma o biólogo Fearnside, de Manaus. "A crise econômica é a mesma do ano passado. Commodities não têm variações significativas. Por que há essa alta? Há um sinal de que os perseguidos serão os órgãos ambientais, ou seja, que diminuirá a penalização, e isso tem reflexo nas queimadas", avalia Young.

A reação do governo à crise pode ser dividida em dois momentos. Inicialmente, nas primeiras semanas, Bolsonaro e o ministro do Meio Ambiente, Ricardo Salles, apontaram, sem provas, múltiplos responsáveis pelas queimadas - de dados do Inpe que estariam errados a uma suposta ação de ONGs.

Depois, sob pressão internacional, o presidente adotou tom mais moderado: gravou um pronunciamento falando em "tolerância zero" com as queimadas e pediu que elas não fossem usadas como pretexto para sanções econômicas. Na sequência, assinou um decreto de Garantia da Lei e da Ordem (GLO), autorizando as Forças Armadas a combater o fogo por um mês, até 24 de setembro. Por fim, congelou a autorização para queimadas na região da Amazônia durante 60 dias.

Para o engenheiro agrônomo Marcos Jank, mais do que as ações do governo, as queimadas deste ano estão relacionadas a uma "crise de percepção". "Não digo que o governo está atuando da melhor forma no combate, mas o aumento nas queimadas é algo que vínhamos acompanhando. Não é tão excepcional", afirmou o coordenador da área de Agro do Insper.

"O que não quer dizer que a fiscalização seja boa. Não é. O aumento no desmatamento até 2004, por exemplo, foi seguido de uma redução brutal por causa de investimentos em monitoramento, satélite, mais controle. Para mim, está claro que as atuais queimadas estão ligadas à extração ilegal de madeira e não à produção de bois, de soja. O fator principal é saber por que o comando e controle não está funcionando para coibir isso. Outro fator importante é dar soluções econômicas aos madeireiros. Está certíssimo desenvolver produtos da floresta, por exemplo. Quando houver alternativas econômicas e mais fiscalização, o desmatamento cai."